Důležitý dokument

Právní argumentace DPÚK ve sporu s Ústeckým krajem

V Praze, dne 16.1.2009

Ministerstvo vnitra
Odbor dozoru a kontroly veřejné správy
Náměstí hrdinů 3
140 21 Praha 4

Doporučeně poštou

k č.j. MV-69481/ODK-2008

Navrhovatel: DPÚK a.s., se sídlem Praha 5, Lumiérů 181/41, PSČ 152 00, identifikační číslo 254 97 961, zapsaný v obchodním rejstříku vedeném Městským soudem v Praze, v oddíle B., vložce č. 9614

Odpůrce: Ústecký kraj, se sídlem: Velká hradební 3118/48, 400 02 Ústí nad Labem, identifikační číslo: 70892156

Věc: Změna a doplnění návrhu a vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí

Navrhovatel obdržel přípis Ministerstva vnitra České republiky (dále jen „Ministerstvo vnitra“) ve věci vedené Ministerstvem vnitra pod sp. zn. MV-69481/ODK-2008, kterým Ministerstvo vnitra navrhovatele vyrozumělo o řízeních vedených na základě jeho návrhů, jejichž předmětem je určení neplatnosti výpovědi smlouvy, povinnosti zajišťovat dopravu podle smlouvy a povinnosti hradit prokazatelnou ztrátu z plnění závazku veřejné služby podle smlouvy o závazku veřejné služby, ze dne 30. 12. 2003 ve znění dodatku č. 1 až 9 (dále jen „Smlouva“).

Dále obdržel navrhovatel od Ministerstva vnitra přípis, že na Ministerstvu vnitra jsou pod sp. zn. MV-88769/ODK-2008 a MV-88784/ODK-2008 vedena řízení, jejichž předmětem je nárok navrhovatele proti odpůrci o zaplacení částky 220.592.746,40 Kč s příslušenstvím z titulu úhrady prokazatelné ztráty za období od 1.5.2006 do 31.12.2007 a dále nárok Navrhovatele proti odpůrci o zaplacení částky 735.000.000,- Kč s příslušenstvím z titulu náhrady škody.

Všechna uvedená řízení spolu věcně souvisejí, neboť základem pro posouzení jednotlivých předmětů těchto řízení je skutečnost, zda právní vztah navrhovatele a odpůrce nadále trvá či nikoli. Tato zásadní a určující otázka musí být pro dodržení zákonnosti postupu správního úřadu zodpovězena přednostně společně s otázkou o neplatnosti výpovědi Smlouvy, neboť zodpovězení těchto otázek je určující a směrodatné též pro další řízení vedená u zdejšího správního úřadu a týkající se práv a povinností navrhovatele a odpůrce. S přihlédnutím k tomu podává tímto navrhovatel ve smyslu ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s.ř.“), toto své vyjádření, které odůvodňuje

t a k t o :

I.
Zásada materiální pravdy dle s.ř.

Ministerstvo vnitra je při respektování zásady materiální pravdy podle s.ř. povinno vypořádat se nejprve s tím, že výpověď veřejnoprávní smlouvy subordinační povahy je možná jen v případě, když si některá ze smluvních stran neplní své zákonné povinnosti a nedodržuje podmínky smlouvy a vzít na zřetel zejména okolnosti, za kterých k podání předmětné výpovědi došlo. V této souvislosti musí být Ministerstvu vnitra jako věcně příslušnému správnímu úřadu z jeho již probíhající úřední činnosti známa skutečnost, že navrhovateli nebylo nikterak prokázáno porušování podmínek Smlouvy a jeho zákonných povinností, a naopak, že odpůrce svévolně zneužil svého silnějšího vrchnostenského postavení v rozporu se závaznými právními závěry ZS NSS Konf 31/2007 ze dne 21.5.2008 cit.: „Zajišťování dopravní obslužnosti územního obvodu kraje podle § 19 odst. 3 cit. zákona o silniční dopravě je typickým příkladem pečovatelské správy. Hlavním úkolem kraje při plnění této povinnosti není vystavovat adresáty správního práva svému mocenskému působení., ani zvažovat, jak co nejúčelněji naložit s vlastním majetkem, nýbrž zajistit obyvatelům kraje možnost využívat po všechny dny v týdnu sítě veřejné linkové dopravy.“.
Navrhovatel je přesvědčen, že v souladu s principy dobré veřejné správy a právního státu je nepřípustné, aby nezákonným úkonem odpůrce došlo k poškození práv a majetku navrhovatele, když se navrhovatel pouze domáhal jen zákonných nároků, a samotná libovůle odpůrce opřená o nezákonné zneužití vrchnostenského postavení mu v tom přitom zabránila. S přihlédnutím k tomu je zapotřebí důsledně se vypořádat se všemi okolnostmi, za nichž došlo k výpovědi Smlouvy ze strany odpůrce. Jedině důsledné a úplné vyjasnění těchto okolností umožní zdejšímu správnímu úřadu zjistit náležitě skutkový stav, ze kterého bude následně vycházet při rozhodování o namítané neplatnosti výpovědi Smlouvy. Tímto postupem zdejší správní úřad splní zásadu materiální pravdy, jak tato zásada vyplývá z ustanovení §3 s.ř.
V souvislosti s výše uvedenou povinností zdejšího správního úřadu zjistit náležitě skutkový stav věci je nepochybně nezbytné zohlednit tu skutečnost, že povinnosti navrhovatele byly již dány vydanými rozhodnutími o udělení licencí a smlouva na tom nemohla již nic změnit, viz Konf 31/2007, cit:“ Smlouva o závazku veřejné služby uzavřená mezi dopravním podnikem a Krajským úřadem Ústeckého kraje dále odkazuje na schválené jízdní řády, již z jejich označení je patrné, že nevznikly dohodou stran, nýbrž že o nich rozhodl krajský úřad. Ještě před uzavřením smlouvy o závazku veřejné služby jsou tedy povinnosti dopravce v podstatné míře určeny individuálním správním aktem, který upravuje provozování veřejné linkové dopravy (tedy předmět smlouvy), a při uzavírání smlouvy se smlouvy se již na nich nic nemění.“ Povinnosti odpůrce vždy upravoval Zákon č. 111/1994 Sb. o silniční dopravě, ohledně jeho povinnosti hradit navrhovateli prokazatelnou ztrátu pak zejména § 19b, odst. 2, kdy ZS NSS rovněž uvádí: “Stejně omezený vyjednávací prostor stran nacházíme i ve vztahu k hlavní povinnosti kraje, jíž je platba dopravci za zajišťování dopravní obslužnosti. Strany smlouvy si nemohou volně sjednat výši částky, kterou bude kraj poskytovat dopravci, či její složky – naopak zákon o silniční dopravě ve svém §19b upravuje povinnost kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu vzniklou plněním závazků veřejné služby…. Způsob výpočtu prokazatelné ztráty, včetně pravidel pro kalkulaci přiměřeného zisku, pak stanoví prováděcí předpis.“
Správní úřad by měl v návaznosti na svou povinnost zjistit náležitě skutkový stav věci, respektovat dále při svém rozhodování též základní zásady správního práva, jak jsou tyto uvedeny zejména v ustanovení §2 s.ř. Teprve při respektování těchto základních zásad může zdejší správní úřad náležitě posoudit a rozhodnout toto řízení.


II.
Skutková zjištění a z toho vyplývající právní závěry při respektování dalších základních zásad dle s.ř.

Zdejší správní úřad doručil dne 15.1.2009 navrhovateli usnesení, kterým přerušil řízení o zaplacení částky ve výši 220.592.746,40 Kč s příslušenstvím, in eventum částky 91.530.047,- Kč s příslušenstvím a in eventum částky 220.592.746,40 Kč s příslušenstvím. Toto usnesení opřel mimo jiné zdejší správní úřad o zjištění, že: „ Zvláštní senát usnesením ze dne 21. května 2008, č.j. Konf. 31/2007, rozhodl tak, že k rozhodnutí o návrzích na určení neplatnosti výpovědi smlouvy jsou věcně příslušné orgány (s přihlédnutím k právním názorům vyjádřeným v rozsudku z 22. února 2008, č.j. Komp. 4/2006-103, je tímto orgánem Ministerstvo vnitra), neboť smlouvy o závazku veřejné služby jsou veřejnoprávními smlouvami dle správního řádu. … Přestože došlo k výpovědi smlouvy, zůstal navrhovatel držitelem platných licencí pro linky zahrnuté do rozsahu závazku podle smlouvy (licence platné do konce roku 2010, resp. 2011), s jejichž existencí spojuje zákon o silniční dopravě povinnost „zachování provozu“ (§ 18 písm. a/).
Z výše uvedených skutkových zjištění, která učinil zdejší správní úřad při vydání usnesení pod sp. zn. MV-88769-8/ODK-2008, vyplývá, že vztah mezi navrhovatelem a odpůrcem je vztahem veřejnoprávním, jehož předmětem je zajišťování základní dopravní obslužnosti na základě k tomu účelu vydaných licencí, to vše s tím, že v tomto vztahu nemůže navrhovatel coby kraj zneužívat svého mocenského postavení vůči odpůrci coby adresátovi správního práva.
Výše uvedený závěr zcela zřejmě a jednoznačně reflektuje právní závěry z usnesení Zvláštního senátu zřízeného při Nejvyšším správním soudu České republiky ve smyslu ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Zvláštní senát“), které bylo vydáno dne 21.5.2008 pod sp. zn. Konf 31/2007. Při respektování tohoto usnesení, jakož i dalších rozhodnutí Zvláštního senátu v této věci, si dovoluje navrhovatel doplnit a aktualizovat svá dřívější podání o skutková zjištění a právní závěry, které jsou zřejmé z dosavadního průběhu řízení v dané věci a souvisejících řízení a které jsou rozhodující a určující pro projednání a rozhodnutí v této věci.
V souvislosti s výše uvedeným navrhovatel v prvé řadě odkazuje na rozhodnutí Zvláštního senátu ze dne 21.5.2008 pod sp. zn. Konf 31/2007, ze kterého mimo jiné vyplývá, že: „Hlavním úkolem kraje při plnění této povinnosti není vystavovat adresáty správního práva svému mocenskému působení, ani zvažovat, jak co nejúčelněji naložit s vlastním majetkem, nýbrž zajistit obyvatelům kraje možnost využívat po všechny dny v týdnu sítě veřejné linkové dopravy. … Veřejnoprávní vztah je naopak charakteristický tím, že jeho podstatný obsah je předepsán zákonem, případně stanoven individuálním správním aktem, aniž by se od něj strany mohly odchýlit. … Podstatný obsah této povinnosti není však stanoven vzájemnou dohodou stran, nýbrž – jak ostatně plyne již z článku II smlouvy – je vymezen podmínkami uvedenými v licencích. Licence je přitom individuálním správním aktem, který vydává krajský úřad (jako dopravní úřad) k žádosti dopravce ve správním řízení podle § 10 a násl. zákona o silniční dopravě a který upravuje zejména (§ 13 tamtéž) formu linkové osobní dopravy, označení a vedení linky, datum zahájení provozu, dobu, na kterou se licence uděluje, a případně další zpřesňující podmínky. … Ještě před uzavřením smlouvy o závazku veřejné služby jsou tedy povinnosti dopravce v podstatné míře určeny individuálním správním aktem, který upravuje právě provozování veřejné linkové osobní dopravy (tedy předmět smlouvy), a při uzavírání smlouvy se již na nich nic nemění. Autorem tohoto aktu je přitom krajský úřad coby jedna ze smluvních stran (resp. nyní coby orgán jedné ze smluvních stran), která vydáním aktu vykonala svou vrchnostenskou pravomoc. Nic z toho nenasvědčuje „soukromoprávní“ smlouvě – ta by se (kromě toho, že by sledovala jiné cíle než zajištění veřejného zájmu) vyznačovala širokou smluvní autonomií stran a jejich vzájemně vyváženým postavením.“
Je tedy nade vší pochybnost zřejmé, že v daném případě byl veřejnoprávní vztah, jehož předmětem bylo a je plnění závazku veřejné služby v podobě zajišťování veřejné linkové dopravy obyvatelům kraje, založen již vydáním samotných licencí navrhovateli, které v sobě zahrnovaly ve smyslu závěrů Zvláštního senátu též dobu, po kterou byl a je navrhovatel povinen zajišťovat a udržovat provoz sítě veřejné linkové dopravy na území Ústeckého kraje.
V této souvislosti je nezbytné zmínit, že jednou ze zásadních zásad správního řízení je ochrana práv nabytých v dobré víře a zásada proporcionality zásahů správních úřadů do takových práv při výkonu jejich působnosti. Zásada ochrany práv nabytých v dobré víře souvisí zejména s principem presumpce správnosti veřejnoprávních aktů (v případě správního řádu tedy jak správních rozhodnutí, tak i ostatních úkonů správních úřadů, které jsou výsledkem postupů podle správního řádu), což obecně znamená, že veřejnoprávní akt je od okamžiku, kdy je vydán, pokládán za formálně i obsahově správný, tedy bezvadný, až do okamžiku, než je zákonem stanoveným způsobem rozhodnuto, že tomu tak není. Tato zásada současně bezprostředně souvisí se zásadou právní jistoty a oprávněné důvěry v právní řád, výsledkem jehož působení a fungování jsou mimo jiné právní akty orgánů veřejné moci.
S ohledem na presumpci správnosti aktu veřejné moci je tedy zcela nezpochybnitelné, že navrhovatel byl ohledně vydaných licencí v dobré víře, že na základě takto vydaných licencí je oprávněn a zároveň povinen poskytovat obyvatelům Ústeckého kraje veřejnou linkovou dopravu až do konce roku 2010, resp. 2011, tj. po celou dobu platnosti vydaných licencí. V této souvislosti navrhovatel odkazuje na závěr Zvláštního senátu, podle kterého: „Licence je přitom individuálním správním aktem, který vydává krajský úřad (jako dopravní úřad) k žádosti dopravce ve správním řízení podle § 10 a násl. zákona o silniční dopravě a který upravuje zejména (§ 13 tamtéž) formu linkové osobní dopravy, označení a vedení linky, datum zahájení provozu, dobu, na kterou se licence uděluje, a případně další zpřesňující podmínky“. …“ Ještě před uzavřením smlouvy o závazku veřejné služby jsou tedy povinnosti dopravce v podstatné míře určeny individuálním správním aktem, který upravuje právě provozování veřejné linkové osobní dopravy (tedy předmět smlouvy), a při uzavírání smlouvy se již na nich nic nemění.“
Na základě výše uvedených skutečností měl navrhovatel právo legitimně ve smyslu § 2 odst. 4 s.ř. očekávat, že na základě k tomu účelu vydaných licencí bude zajišťovat veřejnou linkovou dopravu v Ústeckém kraji minimálně do roku 2010, resp. 2011, tj. po celou dobu platnosti vydaných licencí. Tato doba byla jednoznačně vymezena licencemi, které byly vydány krajským úřadem odpůrce v rámci výkonu vrchnostenské pravomoci, tudíž tato doba byla zcela jednoznačně a nade vší pochybnost vymezena krajským úřadem odpůrce, a navrhovatel měl tudíž s ohledem na zásadu správnosti vydání veřejného správního aktu v podobě rozhodnutí o udělení licencí právo důvodně očekávat, že odpůrce dodrží dobu stanovenou v licencích, coby dobu, po kterou byl a je navrhovatel coby dopravce oprávněn a zároveň povinen zajišťovat při úhradě prokazatelné ztráty, veřejnou linkovou dopravu v rámci regionu Ústeckého kraje.
V této souvislosti jednoznačně a nade vší pochybnost Zvláštní senát uzavřel, že: … „Ještě před uzavřením smlouvy o závazku veřejné služby jsou tedy povinnosti dopravce v podstatné míře určeny individuálním správním aktem, který upravuje právě provozování veřejné linkové osobní dopravy (tedy předmět smlouvy), a při uzavírání smlouvy se již na nich nic nemění.“ S přihlédnutím k tomuto závěru Zvláštního senátu je zřejmé, že smluvní strany, tj. v daném případě navrhovatel coby dopravce a odpůrce coby kraj, si již nemohli mezi sebou smlouvou sjednat dobu poskytování veřejné dopravní obslužnosti v Ústeckém kraji, neboť tato doba byla též ve smyslu závěru Zvláštního senátu vymezena již samotnými licencemi k tomu účelu vydanými. Z toho plyne, že pokud Smlouva obsahovala jakékoliv ujednání o době jejího trvání, která se odlišovala od doby trvání licencí vydaných za účelem zajišťování a poskytování veřejné dopravní obslužnosti v Ústeckém kraji, v této části byla a je Smlouva jednoznačně neplatná. Stejně tak je a musí být Smlouva neplatná v té části, ve které umožňuje jednostranné a bezdůvodné vypovězení bez udání důvodu před dobou, na kterou byly vydány krajským úřadem odpůrce licence k zajišťování a poskytování veřejné linkové dopravy v Ústeckém kraji. Takovéto ustanovení ve smlouvě jakkoliv popírá princip právní jistoty adresáta správního práva, kterým byl a je v daném případě navrhovatel, v důsledku čehož jsou takováto ustanovení nezákonná a neslučitelná se základními zásadami správního práva a právního státu, zejména pak se zásadou právní jistoty a principem legitimního očekávání ze strany navrhovatele, co by adresáta správního práva.
Je nepochybné a prokazatelné, že navrhovatel coby poskytovatel veřejné linkové dopravy v Ústeckém kraji, naplňoval své povinnosti z vydaných licencí mimo jiné tím způsobem, že zajišťoval a udržoval vozový park a s tím související personální obsazení vždy v takovém rozsahu, který umožňoval navrhovateli dle vydaných licencí zajišťovat řádně veřejnou linkovou dopravu v Ústeckém kraji. Všechny tyto výdaje a náklady s tím spojené navrhovatel vynakládal právě v dobré víře v presumpci správnosti veřejnoprávních aktů, kterými byly navrhovateli vydány licence k provozování veřejné linkové dopravy v Ústeckém kraji a na jejichž základě ve spojení s §19b odst. 2 Zákona č. 111/1994 Sb. o silniční dopravě byl a je odpůrce povinen hradit v plné výši navrhovateli prokazatelnou ztrátu spojenou s tímto provozováním. Tento závěr je také zřejmý s usnesení Zvláštního senátu ze dne 21.5.2008 pod sp. zn. Konf 31/2007, který zní následovně: „Strany smlouvy si nemohou volně sjednat výši částky, kterou bude kraj poskytovat dopravci, či její složky – naopak zákon o silniční dopravě ve svém § 19b upravuje povinnost kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu vzniklou plněním závazků veřejné služby.“
Je prokazatelné a doložitelné, že navrhovatel postupoval před podáním výpovědi Smlouvy ze strany odpůrce právě v souladu s ustanovením § 19b podle zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZSD“), kdy odpůrci předložil návrh předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty pro rok 2006. Přestože odpůrce, ačkoli k tomu byl ze zákona oprávněn, nikdy neprovedl řádnou kontrolu takto předloženého odborného odhadu pro rok 2006 a ani neprovedl analýzu samotných nákladů, stanovil si samovolně výši úhrady pro rok 2006, která se výrazně směrem dolů odlišovala od řádně předloženého odborného odhadu prokazatelné ztráty pro rok 2006. Nesouhlas navrhovatele s tímto postupem odpůrce, kdy odpůrce v rozporu s veškerými právními předpisy nutil navrhovatele k uzavření dodatku č. 10 Smlouvy s hospodářsky a ekonomicky zcela neodpovídající úhradou za poskytování veřejné linkové dopravy v Ústeckém kraji, byl důvodem k výpovědi Smlouvy ze strany odpůrce. Přitom ze závěrů Zvláštního senátu v Usnesení ze dne 21.5.2008 pod sp. zn. Konf 31/2007 platí, že „Hlavním úkolem kraje při plnění této povinnosti není vystavovat adresáty správního práva svému mocenskému působení, ani zvažovat, jak co nejúčelněji naložit s vlastním majetkem, nýbrž zajistit obyvatelům kraje možnost využívat po všechny dny v týdnu sítě veřejné linkové dopravy.“
Je tedy zjevné a doložitelné, že při výpovědi Smlouvy odpůrce zcela jednoznačně a v rozporu se zákonem zneužil ve vztahu k navrhovateli svého vrchnostenského postavení, čímž porušil základní zásady správního práva, zejména pak zásadu právní jistoty a legitimního očekávání. Za této situace nelze než konstatovat, že při respektování základních zásad správního práva a právního řádu České republiky byla výpověď Smlouvy podána ze strany odpůrce v rozporu se zákonem a navrhovatel byl tímto úkonem odpůrce zcela zjevně poškozen na svých právech a oprávněných zájmech.
Navrhovatel v podrobnostech k výše uvedenému závěru odkazuje na další textaci tohoto svého podání, ve které jsou uvedeny a rozvedeny veškeré okolnosti a důvody prokazující tento jednoznačný – a podle všeho při řádném respektování základních zásad s.ř. - i nezpochybnitelný právní závěr.


III.
Obecná věcná a právní rovina

(1) V prvé řadě je nutné zabývat se otázkou, zda zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (dále jen Zákon) ve vztahu k Nařízení rady (EHS) č. 1191/1969 v platném znění (dále jen Nařízení) upravuje smlouvy na veřejné služby upravené v čl. 14 a čl. 1 odst. 4 Nařízení nebo závazky veřejné služby upravené v ostatních ustanoveních Nařízení.

(2) Nařízení upravuje dva samostatné způsoby zajištění přiměřené veřejné dopravy. Původně jediným způsobem zajištění přiměřené veřejné dopravy byl systém závazků veřejné služby. Systém závazků veřejné služby byl v roce 1991 doplněn Nařízením Rady (EHS) 1893/1991 o další samostatný způsob zajištění veřejné dopravy, a to prostřednictvím smluv na veřejné služby.
Z textu Nařízení je tedy zřejmé, že Nařízení jasně rozlišuje mezi dvěma způsoby zajištění dopravních služeb, a to prostřednictvím závazků veřejné služby a smluv na veřejné služby. Nutnost rozlišovat mezi uvedenými způsoby zajištění dopravních služeb jasně vyplývá i z rozhodovací praxe Evropského soudního dvora .
Citované rozhodnutí ESD také upozorňuje na nesprávný výklad Nařízení, vznikající použitím nesprávného německého překladu citovaného nařízení , ve kterém je použit nesprávný pojem „smlouva o závazku veřejné služby“. Je pravděpodobné, že uvedeného nesprávného výkladu Nařízení se zřejmě dopustili také autoři Zákona, když v ustanovení § 19 Zákona používají formulace ve znění: “Závazek veřejné služby vzniká na základě smlouvy uzavřené …“ když se současně nesprávně odvolávají na čl. 14 Nařízení.
Z uvedeného chybného výkladu Nařízení pak plynou některé nesprávné právní názory některých úředníků Ministerstva dopravy ČR, odpůrce i správního úřadu, a to že závazek veřejné služby vzniká a uzavřením smlouvy na veřejné služby dle čl. 14 Nařízení. Ostatní ustanovení Zákona pak zcela jednoznačně odpovídají, jak pojmově, tak i obsahově systému závazků veřejné služby. Jedná se tedy o pochybení, či nepřesnost autorů zákona v oblasti stanovení formálních náležitostí vzniku veřejnoprávního vztahu ve formě závazků veřejné služby, které však jakkoli nemohou zvrátit skutečnost, že obsah ostatních ustanovení cit zákona již odpovídá plně systému závazků veřejné služby, tak jak je upravuje Nařízení .

(3) Ostatně z rozhodnutí Zvláštního senátu při Nejvyšším správním soudu jasně plyne, že předmětný veřejnoprávní vztah mezi navrhovatelem a odpůrcem má charakter závazků veřejné služby, když tento senát shledal předmětnou smlouvu uzavřenou mezi navrhovatelem a odpůrcem jako veřejnoprávní smlouvu subordinačního charakteru, kdy tato smlouva nahrazuje část rozhodnutí o zachování nebo uložení závazků veřejné služby podle čl. 1 odst. 5 Nařízení. Lze tedy uzavřít, že dle závěrů Zvláštního senátu Zákon využívá namísto vydání části správního rozhodnutí dle čl.1 odst. 5 Nařízení, ve které se stanovuje předem výše finančních břemen , institut subordinační veřejnoprávní smlouvy, jejíž obligatorní součástí je předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty. Hlavní povinnosti na straně navrhovatele jsou pak uloženy § 18 Zákona a vymezeny jednotlivými rozhodnutími o udělení licencí a schválení jízdních řádů a na straně odpůrce jsou pak povinnosti uloženy ustanoveními Zákona, přičemž hlavní povinnost odpůrce hradit navrhovateli prokazatelnou ztrátu je upravena v § 19b odst. 2 Zákona.
Konečně k závěru, že se v daném případě zřejmě jedná o závazky veřejné služby, se Zvláštní senát přiblížil při zkoumání charakteru plateb ve formě prokazatelné ztráty, kdy označil úhradu prokazatelné ztráty, či prokazatelných nákladu za formu plnění typickou pro případy vrchnostensky uložených povinností, v daném případě tedy závazků veřejné služby a nikoli služeb volně sjednaných v rámci uzavření smlouvy na veřejné služby.

(4) Na podporu názoru, že v Zákoně je upraven systém závazků veřejné služby a nikoli systém smluv na veřejné služby snáší navrhovatel, kromě již výše uvedeného, další argumentaci.
Zde je namístě také zmínit, že i správní úřad je toho názoru , že smlouva dle § 19 Zákona není smlouvou dle čl. 14 Nařízení, jak potvrdil ve své kompetenční žalobě ohledně pravomoci rozhodnout o odvolaní navrhovatele proti rozhodnutí o Krajského úřadu Ústeckého kraje o zachování provozu č.j. 5253/DS/06/112905 ze dne 7.8.2006 , o které rozhodl v rozsudku Komp 4/2006 Nejvyšší správní soud ČR, a kde Zvláštní senát při nejvyšším správním soudu cituje správní úřad následovně: „Ministerstvo vnitra v této souvislosti tvrdí, že smlouva podle § 19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, není smlouvou podle čl. 14 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 11/91/69,…“.

Pro posouzení otázky, zda Zákon upravuje závazky veřejné služby nebo smlouvy na veřejné služby je třeba určit rozlišovací znaky, ve kterých se oba tyto systémy od sebe liší a tyto konfrontovat se systémem, který upravuje Zákon. Pouze na základě takového porovnání lze spolehlivě odstranit pochybnosti ohledně předmětné otázky.

V následujících bodech jsou uvedeny zásadní rozdíly mezi smlouvami na veřejné služby a závazky veřejné služby a současně je vždy doloženo, že Zákon upravuje systém závazků veřejné služby.

(5) Hlavní rozdíl mezi systémem závazků veřejné služby a systémem smluv na veřejné služby spočívá ve formě financování ztrátové veřejné dopravy ze strany státu nebo samosprávy. V případě závazků veřejné služby dochází k vyrovnávání finančních břemen, vzniklých plněním závazků veřejné služby. V případě smluv na veřejné služby dochází k úhradě smluvní ceny služeb poskytnutých na základě smlouvy. Pro úplnost uvádíme, že judikatura ESD také vylučuje, aby dopravci, který poskytuje služby na základě smlouvy na veřejné služby, byla vyrovnávána finanční břemena. Vyrovnání finančních břemen dle čl. 10 až 13 Nařízení náleží pouze dopravci, který plní závazky veřejné služby. Dopravce, který poskytuje služby na základě smlouvy na veřejné služby, má nárok na úhradu smluvní ceny služeb.

(6) Zákon upravuje povinnost příslušné autority státu vyrovnávat dopravci finanční břemena, vzniklá plněním závazků veřejné služby. V Zákoně jsou tato finanční břemena označena termínem „prokazatelná ztráta“. V ustanovení § 19b odst. 1 Zákona je upravena výše prokazatelné ztráty, tedy finančních břemen vznikajících plněním závazků veřejné služby. Postup stanovení prokazatelné ztráty odpovídá způsobu stanovení finančních břemen upravenému v č. 10 až 13 Nařízení.

(7) Současně prokazatelná ztráta nemůže být považována za smluvní cenu služeb, neboť se jedná o kogentními právními předpisy stanovené finanční vyrovnání, jehož výše nemůže byt předmětem smluvní dohody. Uvedený názor lze podpořit následujícími citacemi z usnesení Zvláštního senátu při Nejvyšším správním soudu Konf 31/2007 ze dne 21.5.2008, Konf 6/2008 ze dne 1.10.2008 a Konf 33/2008 ze dne 3.12.2008 (dále jako Zvláštní senát a Usnesení): „Stejně omezený vyjednávací prostor stran nacházíme i ve vztahu k hlavní povinnosti kraje, jíž je platba dopravci za zajišťování dopravní obslužnosti. Strany smlouvy si nemohou volně sjednat výši částky, kterou bude kraj poskytovat dopravci, či její složky – naopak zákon o silniční dopravě ve svém § 19b upravuje povinnost kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu vzniklou plněním závazků veřejné služby. …“ Skutečnost, že prokazatelná ztráta nepředstavuje smluvně dohodnutou cenu plnění, dokládá i následující citace Zvláštního senátu: “Stejně tak nevzbuzuje pochyby ani veřejnoprávní povaha zmíněného finančního plnění. Analogie mezi úhradou prokazatelné ztráty podle § 19b zákona o silniční dopravě a podle zákonů právě citovaných je více než zřejmá a neomezuje se toliko na pojmenování či na způsob výpočtu dané částky. Ve všech probíraných případech je úhrada prokazatelné ztráty kompenzací za plnění úkolů veřejného zájmu, kterou stanoví zákon a od níž nepřipouští žádné odchylky; možnost jakékoli smluvní změny je předem vyloučena.“.
Absenci možnosti smluvní dohody ohledně výše prokazatelné ztráty dokládá také ustanovení § 5 odst. 1 Nařízení vlády č. 493/2004 (dále jen Nařízení vlády), které zní: „Výpočet předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty předkládaného dopravcem provede sám dopravce podle vlastních výsledků z provozování veřejné linkové dopravy v předchozím kalendářním roce …“

(8) Prokazatelnou ztrátu tedy nelze považovat za smluvní cenu služeb, neboť smluvní dohoda na ceně služeb je vyloučena. Navíc smluvně dohodnutá cena služeb je kategorií patřící zcela zřejmě do oblasti soukromoprávních obchodních vztahů, nikoli do oblasti subordinačních veřejnoprávních vztahů, jak kvalifikoval Zvláštní senát vztah mezi navrhovatelem a krajem.

(9) Případné další atributy, jež by mohly, ačkoliv tomu tak není, ukazovat na systém smluv na veřejné služby, již nemohou zvrátit skutečnost, že se v ohledu finančního vyrovnání jedná o systém závazků veřejné služby. Posouzení role dopravce z obsahového hlediska není příliš důležité, neboť v obou systémech je ze strany dopravce zajišťována veřejná doprava a není z hlediska smyslu a účelu důležité, zda se jedná o plnění závazků veřejné služby nebo o poskytování služeb na základě smlouvy na veřejné služby. Pro posouzení uvedené věci nemá také z hlediska obsahového význam, zda povinnosti dopravce jsou dopravci uloženy formou správního rozhodnutí, formou smluvního ujednání nebo formou jinou. Tento aspekt je důležitý pouze z hlediska formálního.

(10) Přes výše uvedené - a pro rozptýlení jakýchkoli pochybností - je však vhodné uvést následující další systémové, obsahové i formální rozdíly mezi systémem smluv na veřejné služby a systémem závazků veřejné služby a na základě těchto rozlišovacích znaků usoudit, kterému systému odpovídá Zákon a související právní předpisy:

a)Vztah ve formě závazků veřejné služby představuje veřejnoprávní vztah regulovaný a vymezený autoritativními správními akty, Zákonem a Nařízením vlády, bez možnosti smluvního sjednání podstatných parametrů tohoto vztahu. Naproti tomu smlouva na veřejné služby zakládá soukromoprávní obchodní vztah mezi samosprávou a dopravcem se značnou svobodou sjednání smluvních podmínek.
Z Usnesení Zvláštního senátu jasně plyne, že vztah mezi navrhovatelem a krajem je veřejnoprávním vztahem subordinačního charakteru a jedná se tedy o vztah ve formě závazků veřejné služby a nikoliv o soukromoprávní obchodní vztah ze smlouvy na veřejné služby.

b)Ve smlouvách na veřejné služby se sjednává a je hrazena cena služeb zahrnutých smlouvou. Naproti tomu v případě závazků veřejné služby dochází k předchozímu stanovení částky vyrovnání finančních břemen vznikajících dopravci plněním závazků veřejné služby. Současně jsou Zákonem stanoveny faktory, které mohou v budoucnu vést k opravě dané částky vyrovnání. Následně dochází k vyrovnání skutečné výše těchto finančních břemen, jejichž konečná výše vyplývá až z účetní závěrky dopravce pro příslušný rok.
Zákon upravuje institut předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty, který slouží k předchozímu stanovení částky vyrovnání finančních břemen (t.j. odhadu prokazatelné ztráty na následující období) vzniklých dopravci plněním závazků veřejné služby. Zákon a Nařízení vlády současně stanovuje faktory a postupy pro případnou následnou opravu výše finančních břemen, resp. prokazatelné ztráty. Z uvedeného tedy jasně plyne, že princip finančního vyrovnání, tak, jak ho upravuje Zákon, odpovídá příslušným ustanovením čl. 10 až 13 Nařízení a jedná se tedy o vyrovnání finančních břemen vzniklých plněním závazků veřejné služby a nejedná se tedy o úhradu ceny plnění sjednané ve smlouvě na veřejné služby.

c)U smluv na veřejné služby dochází k plnění ve formě úhrady sjednané ceny služeb, (pokud cena zahrnuje jízdné vybírané od cestujících) nebo ve formě tzv. dotace do ceny (pokud cena neobsahuje jízdné vybírané od cestujících). V obou případech je třeba odvádět z tohoto plnění daň z přidané hodnoty. Naproti tomu v případě závazků veřejné služby se nejedná o plnění ve výši ceny služeb nebo o dotaci do ceny, ale o dotaci do hospodářského výsledku, která dani z přidané hodnoty nepodléhá.
Vyrovnání prokazatelné ztráty v souladu s daňovými zákony nepodléhá DPH a dopravci v České republice tedy plní závazky veřejné služby. Dopravcům jsou vyrovnávána finanční břemena nikoliv hrazena cena služeb. Pokud by dopravci měli uzavřeny smlouvy na veřejné služby, pak by měli povinnost odvádět z úhrad ceny služeb od kraje DPH.

d)Před uzavřením smlouvy na veřejné služby je nutné, s ohledem na povinnost hospodárně nakládat s veřejnými prostředky, vybrat dopravce na základě postupu pro zadávání veřejných zakázek. Naproti tomu v případě závazků veřejné služby nedochází k uzavření úplatné smlouvy a současně není možné sjednávání ceny služeb. Proto také není možné aplikovat v tomto rigidním prostředí závazků veřejné služby postup pro veřejné zakázky .
Z přiloženého stanoviska ÚOHS jasně plyne, že v České republice je používán systém závazků veřejné služby, kdy je vyloučena aplikace postupů pro zadávání veřejných zakázek. Nemožnost účinné hospodářské soutěže také vylučuje samotný princip stanovení vyrovnání prokazatelné ztráty, jejíž výše je dána ustanoveními Zákona a nikoliv vůlí dopravce nebo kraje. Nelze tedy hovořit o hospodářské soutěži, když absentuje hlavní předmět soutěže, a to smluvní cena dodávek.

e)Pro dopravce, který plní závazky veřejné služby a současně provozuje i jiné činnosti, platí povinnost plnit závazky veřejné služby oddělenými divizemi, přičemž je nutné vést oddělenou účetní evidenci pro závazky veřejné služby a ostatní činnosti . Vyrovnání finančních břemen vzniklých z plnění závazků veřejné služby nesmí být přesunuta do jiné činnosti dopravce, než je plnění závazků veřejné služby. Pro úhrady ceny služeb od příslušných orgánů státu na základě smlouvy na veřejné služby tato a ani jiná pravidla a omezení neplatí .
Zákon stanoví striktní povinnost vést oddělené účetnictví závazků veřejné služby a povinnost použít prokazatelnou ztrátu pouze k úhradě nákladů spojených s plněním závazků veřejné služby. Dodržování těchto povinnosti je ze strany příslušných úřadů kontrolováno . Výše uvedené povinnosti a související kontrolní pravomoci jsou typické právě pro systém závazků veřejné služby. Naproti tomu pro systém smluv na veřejné služby takové povinnosti neexistují, neboť nemají žádné opodstatnění.

f) V systému smluv na veřejné služby je nástrojem zajištění hospodárného a účelného vynakládání veřejných prostředků uzavírání těchto smluv na základě přidělení veřejné zakázky v prostředí účinné hospodářské soutěže mezi dopravci. Současně platí, že dopravci působící v prostředí účinné hospodářské soutěže nejsou sektorovými zadavateli veřejných zakázek a kontrola oprávněnosti a účelnosti dopravcem vynakládaných nákladů ze strany příslušných orgánů postrádá ekonomický smysl.
Naproti tomu v rigidním prostředí závazků veřejné služby je hospodárné a účelné vynakládání veřejných prostředků zajišťováno prostřednictvím institutu sektorových zadavatelů veřejných zakázek, tj. povinnosti uzavírání subdodavatelských smluv na dodávky zboží a služeb na základě přidělování veřejných zakázek v prostředí účinné hospodářské soutěže mezi dodavateli dopravce. Současně pak mají úřady zákonné pravomoci kontrolovat účelnost a oprávněnost dopravcem vynaložených nákladů a efektivnost inkasa tržeb, a to s ohledem na výši hrazené prokazatelné ztráty.
V České republice jsou všichni dopravci, kterým je hrazena prokazatelná ztráta a splňují podmínky příslušných ustanovení zákona o veřejných zakázkách, sektorovými zadavateli veřejných zakázek a podléhají kontrolním pravomocem dopravního úřadu i ministerstva dopravy.

g)Nařízení vyjímá vyrovnání za plnění závazků veřejné služby z povinnosti notifikace podle čl. 93 odst. 3 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen SES). Na plnění ze smlouvy na veřejné služby podle čl. 14 odst. 1, 2 Nařízení se výjimka z povinnosti podle čl. 93 odst. 3 SES nevztahuje.
Česká republika dosud nepožádala o notifikaci nového režimu podpory ve formě smluv na veřejné služby a naopak zachovala a dosud nezměnila existující režim podpory ve formě závazků veřejné služby.

Z výše uvedených bodů je zřejmé, že Zákon upravuje systém závazků veřejné služby. Tomu, že by se mohlo jednat o systém smluv na veřejné služby ve smyslu čl. 14 Nařízení, nic nenasvědčuje. Jediným aspektem, který by mohl vnést určité pochybnosti ohledně výše uvedeného je omyl, či nepřesnost, které se dopustili zákonodárci při odkazu na použití čl. 14 Nařízení, ve vztahu k poznámce pod čarou k ustanovení § 19 odst. 1 a 3 Zákona. Tímto aspektem se navrhovatel podrobně zabýval již výše. Zde je možné doplnit, že Zvláštní senát shledal, že smlouva dle § 19 Zákona je smlouvou veřejnoprávní subordinačního charakteru, a že na základě, mimo jiné i této smlouvy, vzniká mezi navrhovatelem a krajem veřejnoprávní vztah ve formě závazku veřejné služby. Tím mimo jiné současně implicitně vyloučil, že by se mohlo v případě smlouvy dle § 19 Zákona jednat o soukromoprávní obchodní smlouvu na veřejné služby dle čl. 14 Nařízení.

Na podporu názoru, že Zákon upravuje systém závazků veřejné služby a nikoli systém smluv na veřejné služby považujeme za vhodné doplnit ještě následující argumentaci ohledně „kompatibility“ Zákona se systémem závazků veřejné služby, tak jak jsou upraveny v Nařízení:

(11) Nařízení definuje závazky veřejné služby jako závazky provozu, přepravy a tarifu, přičemž se jedná o závazky, které by daný dopravní podnik na základě svých vlastních obchodních zájmů nepřevzal vůbec nebo nepřevzal ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek.

a) Závazek provozu je definován Nařízením jako „ … jakýkoli závazek dopravního podniku provádět s ohledem na jakoukoli trasu nebo zařízení, na nichž je oprávněn k provozu na základě licence nebo rovnocenného oprávnění, veškerá nutná opatření zabezpečující stanovené normy plynulosti, pravidelnosti a výkonnosti …“. Tento závazek provozu je upraven v ustanovení § 18 písm. a) až c) Zákona, které individuálnímu dopravci, který je držitelem licence, adresně ukládá závazek „ … zahájit provoz na lince ke dni, který je stanoven v licenci, a provoz linky udržovat po dobu platnosti licence … “, dále je dopravce dle §18 písm. b) povinen vydat a uveřejnit schválený jízdní řád, jeho změny, smluvní přepravní podmínky a tarif a dále § 18 písm. c) ukládá dopravci závazek „ … provozovat dopravu podle schváleného jízdního řádu, smluvních přepravních podmínek a tarifu … “.
Následně definice závazku provozu v Nařízení pokračuje takto: „Zahrnuje také jakýkoli závazek provozovat doplňkové služby a jakýkoli závazek udržovat v dobrém stavu tratě, vybavení, pokud je doplňkem k síti jako celku, a zařízení po přerušení služeb.“ Tyto závazky jsou upraveny v ustanoveních § 18 e) až i) Zákona. Závazek provozu je tedy dopravci uložen ustanoveními § 18 písm. a) až c) a písm. e) až i), přičemž parametry tohoto závazku (trasy, normy plynulosti, pravidelnosti a výkonnosti) jsou jednoznačně vymezeny v rozhodnutích o udělení licencí a ve správních rozhodnutích o schválení jízdních řádů. Individualizaci a konkretizaci tohoto závazku tedy zajišťují autoritativní akty správního úřadu a to ve formě rozhodnutí o udělení licencí a rozhodnutí o schválení jízdních řádů.

b) Závazek přepravy je definován Nařízením jako „ … jakýkoli závazek dopravního podniku přijímat a přepravovat cestující nebo zboží za stanovené sazby a za stanovených podmínek.“ Tento závazek přepravy je upraven v ustanovení § 18 písm. d) Zákona, které dopravci ukládá závazek přepravy spočívající v povinnosti: „ … spojem uvedeným v jízdním řádu přepravit každého, jsou-li splněny smluvní přepravní podmínky a tarif a nebrání-li tomu okolnosti, které dopravce nemůže odvrátit nebo jim zabránit“.

c) Závazek tarifu je definován Nařízením jako „ … jakýkoli závazek dopravního podniku uplatňovat, zejména pro určité kategorie cestujících … úředně stanovené nebo schválené sazby odporující obchodním zájmům podniku “. Tento závazek tarifu je každoročně ukládán všem dopravcům provozujícím veřejnou linkovou dopravu ustanoveními Cenového výměru Ministerstva financí ČR, a to uložením povinnosti dopravci poskytovat výměrem stanovené slevy určitým sociálním skupinám.

d) Okolnost, zda by tyto závazky daný dopravní podnik na základě svých vlastních obchodních zájmů nepřevzal vůbec nebo nepřevzal ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek je posuzována podle toho, zdali by plnění těchto závazků přinášelo dopravci ekonomické nevýhody , pokud by provozoval danou dopravu bez úhrady finančních břemen.
Z výše uvedeného tedy vyplývá, že vrchnostenským aktem udělené licence adresně opravňují určitého dopravce k provozování dopravy na určitých trasách a ve spojení se schválenými jízdními řády konkrétně vymezují síť veřejné linkové dopravy, kterou je dopravce povinen na základě ustanovení § 18 Zákona provozovat. Tedy teprve působením povinností plynoucích z ustanovení § 18 Zákona na držitele licencí reálně vznikají závazky veřejné služby, ve formě jak je definuje Nařízení, tedy závazky provozu a přepravy a společně s ustanoveními cenových předpisů a Cenového výměru Ministerstva financí ČR, taktéž závazky tarifu.
Závazky veřejné služby tedy mohou v podstatě, a to i po formální stránce, vznikat a trvat na základě licencí i bez uzavřené smlouvy dle § 19 Zákona, jak vyplývá i z Usnesení Zvláštního senátu, ve kterém je uvedeno: „Veřejnoprávní vztah je naopak charakteristický tím, že jeho podstatný obsah je předepsán zákonem, případně stanoven individuálním správním aktem, aniž by se od něj strany mohly odchýlit. … Hlavní povinností, která ze smlouvy plyne dopravci, je provozování linkové osobní dopravy v takovém rozsahu, který naplní zákonný požadavek (§ 19 odst. 3 zákona o silniční dopravě) zajištění dopravní obslužnosti v územním obvodu kraje. Podstatný obsah této povinnosti není však stanoven vzájemnou dohodou stran, nýbrž – jak ostatně plyne již z článku II smlouvy – je vymezen podmínkami uvedenými v licencích. Licence je přitom individuálním správním aktem, který vydává krajský úřad (jako dopravní úřad) k žádosti dopravce ve správním řízení podle § 10 a násl. zákona o silniční dopravě a který upravuje zejména (§ 13 tamtéž) formu linkové osobní dopravy, označení a vedení linky, datum zahájení provozu, dobu, na kterou se licence uděluje, a případně další zpřesňující podmínky. … Smlouva o závazku veřejné služby uzavřená mezi dopravním podnikem a Krajským úřadem odpůrce dále odkazuje na schválené jízdní řády; již z jejich označení je patrné, že nevznikly dohodou stran, nýbrž že o nich jednostranně rozhodl krajský úřad.
Ještě před uzavřením smlouvy o závazku veřejné služby jsou tedy povinnosti dopravce v podstatné míře určeny individuálním správním aktem, který upravuje právě provozování veřejné linkové osobní dopravy (tedy předmět smlouvy), a při uzavírání smlouvy se již na nich nic nemění.“

(12) Lze tedy dovodit, že datum vzniku a trvání závazků veřejné služby je tedy dáno datem zahájení provozu, uvedeném v licenci a dobou trvání platnosti příslušné licence. Normy plynulosti, pravidelnosti a výkonnosti jsou pak vymezeny v rozhodnutích o schválení jízdních řádů.
Recipročně pak platí, že hlavní povinnost veřejnoprávní strany tohoto vztahu, tj. povinnost kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu platí po stejně dlouhou dobu, jak trvají povinnosti dopravce a při uzavírání smlouvy dle § 19 Zákona se již délka platnosti povinnosti kraje nemění.
Zde je také vhodné opětovně připomenout, že povinnost kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu vyplývají přímo z § 19b odst. 2 zákona a nejedná se v tomto ohledu o smluvní povinnost.
Z uvedeného tedy jasně plyne, že pokud ustanovení o platnosti smlouvy dle § 19 Zákona neodpovídá období platnosti předmětných licencí, pak je takové ustanovení smlouvy neplatné a taková smlouva platí po celou dobu platnosti příslušných licencí.

(13) Znění ustanovení § 19 Zákona, stanovuje, že závazek veřejné služby vzniká na základě této smlouvy uzavřené mezi krajem a dopravcem. Z již výše uvedeného omylu, či nepřesnosti zákonodárců a při respektování definice závazků veřejné služby však vyplývá, že tento Zákonem stanovený formální základ pro vznik závazků veřejné služby ve formě uzavření předmětné smlouvy musí být v České republice doprovázen i skutečným vznikem závazků veřejné služby ve formě účinků § 18 Zákona na držitele licence a tedy rozhodnutím o udělení licencí. Jinak řečeno samotná smlouva dle § 19 Zákona nemůže sama o sobě založit závazky veřejné služby ve formě závazku provozu, přepravy nebo tarifu, neboť roli „jakéhokoli závazku“ ve smyslu definice závazků veřejné služby dle čl. 2 Nařízení má ustanovení § 18 Zákona a licence individualizuje působení tohoto ustanovení na jejího držitele a konkretizuje trasu linky.
Kombinace zákonného ustanovení (§ 18 Zákona) a licencí na provoz veřejné linkové dopravy představuje komunitárním právem předvídanou variantu systému závazků veřejné služby. Toto dokládá mimo jiné rozhodnutím ESD ve věci Altmark . V tomto rozhodnutí je v odst. 89 výslovně stanoveno: „Podnik, který je příjemcem státní podpory, musí být skutečně pověřen plněním závazků veřejné služby a tyto závazky musí být jasně definovány. V původním řízení musí vnitrostátní soud přezkoumat, zdali závazky veřejné služby uložené společnosti Altmark Trans vyplývaly z vnitrostátních právních předpisů a/nebo licencí.“

(14) Zde je na místě opět citovat Zvláštní senát, který se k roli smlouvy dle § 19 Zákona vyjádřil následovně: „Ještě před uzavřením smlouvy o závazku veřejné služby jsou tedy povinnosti dopravce v podstatné míře určeny individuálním správním aktem, který upravuje právě provozování veřejné linkové osobní dopravy (tedy předmět smlouvy), a při uzavírání smlouvy se již na nich nic nemění.“ Smlouva dle § 19 Zákona tak představuje doprovodnou součást rozhodnutí o uložení nebo zachování závazku veřejné služby a je důležitá v podstatě jen z hlediska administrativně-technického, přičemž z účelu dané smlouvy a Zákona plyne, že předmětnou smlouvu musí mít uzavřenu spíše kraj, než aby ji pro řádný výkon svých povinností potřeboval dopravce, neboť hlavní důvodem pro její existenci je její obligatorní náležitost ve formě předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty, tedy předchozí stanovení výše finančních břemen. Tento odhad potřebuje odpůrce především jako informaci o tom kolik prostředků v rámci mandatorních výdajů v rozpočtu předběžně vyčlenit na zajištění základní dopravní obslužnosti. Pro plnění povinností na straně dopravce je smlouva dle § 19 Zákona nepodstatná.

(15) Skutečná role smlouvy dle § 19 Zákona je tedy dána ustanovením § 19b odst. 3 Zákona. Toto ustanovení uvádí, že obligatorní součástí smlouvy dle § 19 Zákona je předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty, čili je zde zakotvena povinnost ve smyslu čl. 13 odst. 1 Nařízení, která zní: „Rozhodnutí přijatá podle článků 6 a 9 stanoví předem částku vyrovnání nejméně na období jednoho roku….“ Zde je tedy třeba uvědomit si, že uvedená povinnost dle čl. 13 odst. 1 Nařízení představuje povinnost příslušné autority členského státu, v našem případě kraje (popř. krajského úřadu) a nikoliv dopravce a jde tedy vlastně o povinnou součást rozhodnutí příslušného orgánu členského státu podle čl. 1 odst. 5 Nařízení.

(16) Hlavními, nezbytnými a podstatnými součástmi, na základě kterých vzniká a trvá závazek veřejné služby, tedy závazek provozu, přepravy a tarifu, jsou tedy rozhodnutí o udělení licence, rozhodnutí o schválení jízdních řádů a především ustanovení § 18, 19a a § 19b Zákona a příslušných cenových předpisů. Smlouva dle § 19 Zákona pouze stanovuje předem výši finančních břemen, tedy předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty, jehož konečná výše bude stanovena až na základě dopravcem skutečně dosažené prokazatelné ztráty.

(17) Z hlediska právního základu pro vznik závazku veřejné služby tedy uzavření smlouvy dle § 19 Zákona představuje pouze nadbytečný formálně-právní požadavek Zákona, který neodpovídá příslušným ustanovením Nařízení a navíc vychází z, již výše zmíněného, mylného, či nepřesného názoru zákonodárce, že závazek veřejné služby vzniká smlouvou o závazku veřejné služby dle čl. 14 Nařízení . Současně je tedy třeba zdůraznit, že trvání veřejnoprávního vztahu ve formě závazku veřejné služby nemůže být odvislé od trvání této doprovodné a z hlediska základu pro vznik závazků veřejné služby pouze formální smlouvy dle § 19 Zákona. Trvání závazku veřejné služby a s ním spojených povinností kraje a dopravce je naopak v podstatě spojeno s trváním příslušných licencí.
Nad rámec již uvedeného je vhodné doplnit, že čistě formální požadavek uzavření smlouvy dle § 19 Zákona se vztahuje výslovně pouze ke vzniku závazků veřejné služby. Otázku trvání a zániku závazků veřejné služby upravuje pouze Nařízení.

(18) Současně je třeba zmínit, že ustanovení § 19 odst. 3 Zákona ukládá kraji povinnost uzavřít s dopravcem smlouvu, jejímž účelem má být zajištění základní dopravní obslužnosti území kraje. Povinnost kraje uzavřít smlouvu dle § 19 Zákona za účelem zajištění dopravní obslužnosti se vztahuje k dopravci, který je držitelem příslušných licencí na provoz předmětné sítě veřejné linkové dopravy . Jaká doprava představuje základní dopravní obslužnost, stanovuje § 19 b odst. 1 Zákona a toto vymezení případně zpřesňuje, či rozšiřuje rozhodnutí zastupitelstva kraje o rozsahu základní dopravní obslužnosti. Kraj tedy měl a má povinnost uzavřít smlouvu za účelem zajištění základní dopravní obslužnosti, a to na minimálně na dobu platnosti předmětných licencí.
Uvedený názor podporuje i následující citace z Usnesení: „Zajišťování dopravní obslužnosti územního obvodu kraje podle § 19 odst. 3 zákona o silniční dopravě je typickým příkladem pečovatelské správy. Hlavním úkolem kraje při plnění této povinnosti není vystavovat adresáty správního práva svému mocenskému působení, ani zvažovat jak co nejúčelněji naložit s vlastním majetkem, nýbrž zajistit obyvatelům kraje možnost využívat po všechny dny v týdnu sítě veřejné linkové dopravy.“
Přiléhavá je i následující citace Zvláštního senátu: „Ostatně i obecnější srovnání popsaných vztahů založených rozhodnutím se vztahem ze smlouvy závazku veřejné služby podle § 19 zákona o silniční dopravě dává vyniknout jejich vzájemné podobnosti; smlouva tu není úkonem, k němuž by se kraj svobodně rozhodl, aniž by jej k tomu cokoli nutilo, nýbrž daleko spíše alternativou autoritativního aktu, který je v podobných případech tradičním a převažujícím způsobem regulace vztahů“.

(19) Zde je třeba zdůraznit, že kraji nepřísluší stanovit rozsah finančního plnění (prokazatelné ztráty) ve vztahu k stanovenému rozsahu sítě veřejné linkové dopravy. Výši prokazatelné ztráty upravují kogentně Zákon a Nařízení vlády, a zastupitelstvo tedy není oprávněno o výši prokazatelné ztráty rozhodovat, resp. může o této výši rozhodnout, ale v případě, že tato výše nebude odpovídat skutečné výši prokazatelné ztráty stanovené dle Zákona a Nařízení vlády, musí rozhodnout o změně původního rozhodnutí tak, aby změněná částka byla v souladu s částkou stanovenou dle příslušných právních předpisů. Nemůže však nutit navrhovatele, aby takové nezákonné rozhodnutí zastupitelstva akceptoval. Souhrn odhadů prokazatelné ztráty dopravců provozujících stanovenou síť veřejné dopravy představuje částku nezávislou na vůli zastupitelstva a je součástí mandatorních výdajů rozpočtu kraje a nikoli součástí rozhodování o rozsahu základní dopravní obslužnosti.

(20) Dále je pak třeba v souvislosti s argumentací, že Zákon upravuje systém závazků veřejné služby, poukázat na to, že povinnost kraje vyrovnávat dopravci finanční břemena vyplývá přímo ze Zákona, a to z ustanovení § 19b odst. 2 který zní: “… Prokazatelnou ztrátu vzniklou dopravci plněním závazků veřejné služby hradí kraj ze svého rozpočtu, jedná-li se o zajišťování dopravní obslužnosti veřejnou vnitrostátní linkovou dopravou …“. Jak vyplývá ze smyslu i znění uvedeného ustanovení podmínkou pro úhradu prokazatelné ztráty je vznik této ztráty v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, jehož prostřednictvím je zajišťována dopravní obslužnost, tj. doprava ve veřejném zájmu, formou veřejné linkové dopravy. Evidentně se tedy nejedná o smluvní povinnost kraje, která je předvídána v případě smluv na veřejné služby dle čl. 14 Nařízení. Současně je tedy také zřejmé, že trvání této povinnosti kraje není jakkoliv spojeno s trváním smlouvy dle § 19 Zákona.

(21) Společné postupy vyrovnání finančních břemen ve smyslu oddílu IV. Nařízení jsou konkretizovány v ustanovení § 19b odst. 1 Zákona, kde je následující definice prokazatelné ztráty. tj. břemen vzniklých plněním závazků veřejné služby: „Prokazatelnou ztrátu ve veřejné linkové dopravě tvoří rozdíl mezi součtem ekonomicky oprávněných nákladů vynaložených dopravcem na plnění závazků veřejné služby a přiměřeného zisku vztahujícího se k těmto nákladům a mezi tržbami a výnosy dosaženými dopravcem při plnění závazků veřejné služby.“
Zde neobstojí názor odpůrce, že vyrovnání finančních břemen dle čl. 10 až 13 Nařízení představují jiný institut než vyrovnání prokazatelné ztráty. Již z označení obou institutů jasně plyne, že pojem prokazatelná ztráta představuje z obsahového hlediska pouhé synonymum pojmu finanční břemena. Úprava prokazatelné ztráty v Zákoně tak představuje pouze konkrétní úpravu finančních břemen, kdy z ekonomického hlediska se v případě prokazatelné ztráty jedná o jednoznačnější a objektivnější způsob stanovení výše finančních břemen než je uveden v Nařízení.

(22) Postupy pro výpočet přiměřeného zisku, stanovení odborného odhadu prokazatelné ztráty a stanovení prokazatelné ztráty z plnění závazku tarifu pak stanovuje a upřesňuje s platností od 1.9.2004 Nařízení vlády (dříve vyhláška Ministerstva dopravy ČR č. 50/1998 Sb.).

(23) Dalšími zákonnými ustanoveními, která jasně indikují úpravu systému závazků veřejné služby v Zákoně jsou zavedení pravomoci dopravního úřadu kontrolovat výši oprávněných nákladů a dalších údajů uplatňovaných v rámci vykazované prokazatelné ztráty a dále pravomoc dopravního úřadu kontrolovat zda prostředky, obdržené dopravcem, byly použity pro úhradu prokazatelné ztráty vzniklé plněním závazků veřejné služby. Uvedené kontroly výše oprávněných nákladů a tarifních výnosů by u smluv na veřejné služby nedávali žádný ekonomický smysl, neboť zde je smluvena cena služeb, jejíž výši nemohou nikterak ovlivnit náklady dopravce a ani tarifní výnosy dopravce.



IV.
Konkrétní právní a věcná rovina

Vzhledem k tomu, že výše uvedené se týkalo obecného výkladu dané problematiky na základě výkladu současného platného znění právních předpisů a pro posouzení věci je třeba zohlednit i konkrétní vývoj legislativy v dané oblasti a konkrétní skutečnosti týkající se dané věci, uvádíme následující doplnění výše uvedené argumentace v konkrétní právní i věcné rovině.

(24) Navrhovatel ode dne svého vzniku provozuje veřejnou linkovou dopravu v závazku veřejné služby mimo jiné i na území odpůrce a zabezpečoval tak téměř 80 % základní dopravní obslužnosti tohoto území. Závazky veřejné služby jsou navrhovatelem plněny dlouhodobě a kontinuálně, neboť právní předchůdce navrhovatele, společnost ČSAD BUS Ústí nad Labem a.s., stejně tak jako právní předchůdce této společnosti ve formě státního podniku, zajišťoval veřejnou linkovou autobusovou dopravu na území nynějšího odpůrce po dobu více než 50-ti let. Tato skutečnost se odrazila i v privatizačním projektu , ve kterém byl kladen důraz na zachování koncepce veřejné dopravy a tato koncepce se dále odrazila i v hodnocení privatizačního projektu, ve kterém bylo v části „III. Podnikatelský záměr“ výslovně mimo jiné uvedeno: „Podnikatelský záměr budoucích a.s. vychází z dosavadní činnost a.s. ČSAD BUS je vázán službami pro obyvatelstvo s orientací na kvalitu poskytovaných služeb a rozšiřování množství služeb s veřejně prospěšným charakterem.“

(25) Z výše uvedeného tedy jasně a nade vší pochybnost vyplývá, že právní předchůdce navrhovatele, společnost ČSAD BUS Ústí nad Labem a.s., byl privatizačním projektem přímo předurčen a zavázán k plnění závazků veřejné služby, což bylo také mimo jiné potvrzeno dne 30.12.2003 uzavřením smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě podle ustanovení § 19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen Smlouva), která byla uzavřena na straně navrhovatele jeho právním předchůdcem, společností ČSAD BUS Ústí nad Labem a.s., a na straně odpůrce příslušným krajským úřadem. Smlouvy s tímtéž předmětem plnění byly do této doby uzavírány s příslušnými okresními úřady. Nelze tedy jakkoli tvrdit, že by se snad právní předchůdce navrhovatele a následně sám navrhovatel v minulosti rozhodl pro danou činnost, tedy pro provozování ztrátové veřejné linkové dopravy, na základě svého svobodného obchodního rozhodnutí.

(26) Ke Smlouvě byl uzavřen dne 22.9.2004 dodatek č. 1, dne 5.10.2004 dodatek č. 2, a dodatek č. 3, dne 14.10.2004 dodatek č. 4, dne 31.12.2004 dodatek č. 5, dne 10.2.2005 dodatek č. 6, dne 21.4.2005 dodatek č. 7, dne 20.6.2005 dodatek č. 8 a dne 30.9.2005 dodatek č. 9. Účelem Smlouvy bylo zajištění dopravní obslužnosti, uzavření závazku veřejné služby a bližší úprava práv a povinností vyplývajících z daného závazkového vztahu, přičemž daným závazkem se rozumí závazky provozní, přepravní a tarifní k zajištění dopravní obslužnosti na základě platných licencí a schválených jízdních řádů.

(27) Navrhovatel je do současné doby držitelem licencí na 238 linek, z nichž 203 spadá do dopravní obslužnosti, tj. do sítě veřejné linkové dopravy provozované v závazku veřejné služby. Většina těchto licencí byla navrhovatelovi vydána Krajským úřadem odpůrce v roce 2005 a je platná do roku 2010, resp. do 30.12.2011 (přičemž právnímu předchůdci navrhovatele, společnosti ČSAD BUS Ústí nad Labem a.s., byly vydány okresními úřady v přenesené působnosti státu licence v roce 2000, a to rovněž se stejnou dobou platnosti do roku 2010 a 2011.

(28) Společnost ČSAD BUS Ústí nad Labem a.s. zanikla v listopadu roku 2004 rozdělením se vznikem tří nových nástupnických společností, a to společnosti navrhovatele, společnosti ČSAD Česká Lípa a.s., se sídlem Praha 5, Lumiérů č.p. 1025, č.or. 34a, PSČ 152 00, IČ 25497987, a společnosti BUS.COM a.s., se sídlem Praha 5, Lumiérů č.p. 1025, č.or. 34a, PSČ 152 00, IČ 25497995. V důsledku tohoto rozdělení přešla výše uvedená povinnost plnit závazky veřejné služby určená předmětnou smlouvou s účinností ke dni výmazu společnosti ČSAD BUS Ústí nad Labem a.s. z obchodního rejstříku na navrhovatele. O tom mimo jiné svědčí skutečnost, že počínaje dodatkem č. 5 ke předmětné smlouvě je již jako strana této smlouvy na straně dopravce uveden právě navrhovatel, kterému byly jako právnímu nástupci ze závazku veřejné služby vydány licence na plnění tohoto závazku.
Tato skutečnost je zjevná i z rozhodovací praxe Krajského úřadu odpůrce, jako věcně příslušného dopravního úřadu, kdy jako příkladný důkaz navrhovatel předkládá rozhodnutí ze dne 2.2.2005, č.j. 12065/DS/04/13354, ve kterém je mimo jiné v poučení o odvolání uvedeno: „Od vybrání správního poplatku se podle položky č. 32 zmocnění č. 3 sazebníku poplatků zákona 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů upouští, neboť dopravce Dopravní podnik Ústeckého kraje a.s. je právním nástupcem společnosti ČSAD BUS Ústí nad Labem a.s., která přijala závazek veřejné služby pro zajištění provozu předmětné linky na základě písemné smlouvy s odpůrcem – Krajským úřadem odpůrce ze dne 30.12.2003.“

(29) Předmětná smlouva, byla dne 31.1.2006 odpůrcem vypovězena. V důsledku uplatnění nesprávného právního názoru odpůrcem na účinky (přípustnost) výpovědi předmětné smlouvy , se navrhovatel ocitl v situaci, kdy odpůrce přestal plnit svou zákonnou povinnost hradit navrhovatelovi prokazatelnou ztrátu (§ 19b odst. 2 Zákona), to vše přesto, že navrhovatel jakožto držitel předmětných licencí i nadále zajišťoval dopravní obslužnost plněním závazků veřejné služby, tj. závazků provozu, přepravy a tarifu, s tím, že mu vznikaly vysoké ekonomické ztráty v důsledku plnění těchto závazků veřejné služby.

(30) I pokud bychom zde připustili, že trvání smlouvy dle § 19 Zákona je pro trvání veřejnoprávního vztahu ve formě závazků veřejné služby relevantní, ačkoliv tak nečiníme, již na základě výše uvedeného výkladu právních předpisů v obecné rovině lze dovodit, že výpověď smlouvy, s dopravcem, který zajišťoval v dané době provoz předmětné sítě veřejné linkové dopravy ve veřejném zájmu je v rozporu s ustanovením § 19 odst. 3 Zákona i jeho účelem. Povinností odpůrce dle tohoto ustanovení Zákona bylo a je uzavřít s navrhovatelem smlouvu dle § 19 Zákona a tato povinnost bránila vypovězení Smlouvy před uplynutím platnosti příslušných licencí a výpověď tak byla v rozporu s daným ustanovením Zákona. Předmětné výpovědi Smlouvy se navrhovatel komplexně věnuje v samostatné části tohoto podání.

(31) Lze tedy následně dovodit, že Smlouva nadále trvá i po nezákonné výpovědi této Smlouvy, neboť po dobu platnosti předmětných licencí trvá i povinnost kraje za účelem zajištění základní dopravní obslužnosti uzavřít smlouvu dle § 19 Zákona. Současně odpůrce nemohl uzavřít smlouvu dle § 19 Zákona s jiným dopravcem, než s navrhovatelem, neboť navrhovatel byl jediným držitelem příslušných licencí na zajištění dopravní obslužnosti provozem předmětné sítě veřejné linkové dopravy ve veřejném zájmu.
Zde nemůže obstát názor kraje, že se za této situace měl navrhovatel dobrovolně vzdát licencí udělených až do roku 2011, aby tak umožnil nahrazení navrhovatele jiným dopravcem. Takový názor absolutně nerespektuje níže uvedené zákonné povinnosti odpůrce, a to mimo jiné, dát navrhovatelovi příležitost uplatnit vhodným způsobem své zájmy ve vztahu k rozhodnutím přijatým na základě nařízení . Zde je třeba také poukázat na to, že doba plnění závazků veřejné služby musí korespondovat s délkou, životnosti investic potřebných k zajištění závazků veřejné služby, tedy v daném konkrétním případě alespoň s délkou platnosti licencí. Nerespektování této souvztažnosti odpůrce nerespektuje zásady dobré správy.

(32) Současně lze tedy dovodit, že odpůrce měl a má povinnost uzavřít s provozovatelem předmětné sítě veřejné linkové dopravy, tedy s navrhovatelem, smlouvu dle § 19 Zákona, i v případě že by její platnost vypršela, uplynutím doby, na kterou byla sjednána, a to za předpokladu, že závazek provozu sítě veřejné linkové dopravy ve veřejném zájmu druhé straně nadále trvajícího veřejnoprávního vztahu, tj. navrhovateli stále trvá, a to nejméně po dobu platnosti předmětných licencí. Zde je namístě také poznamenat, že odpůrci nic nebránilo, aby uzavřel s navrhovatelem předmětnou smlouvu na dobu, na kterou měl navrhovatel vydány licence k provozu předmětné sítě veřejné dopravy a tím předejít možnosti, že by v důsledku potenciálního předčasného ukončení Smlouvy porušoval svou povinnost z § 19 odst. 3 Zákona.

(33) V této souvislosti je také třeba uvést, že vzhledem k tomu, že předmětná smlouva je veřejnoprávní smlouvou subordinačního charakteru a že nahrazuje část rozhodnutí dle čl. 1 odst. 5 Nařízení, je zřejmé, že ustanovení ohledně platnosti této smlouvy se vždy vztahovalo pouze k stanovení období, na něž se stanovovala předem výše finančních břemen ve smyslu čl. 13 Nařízení. Délka období, na které byly uloženy navrhovateli závazky veřejné služby, je stanovena v rozhodnutích o udělení licencích a tvoří tak v ohledu stanovování doby trvání závazků veřejné služby pro předmětnou subordinační smlouvu překážku věci rozhodnuté. Tudíž Smlouva obsahovala nadbytečný neplatný, a dříve již stanovený, údaj o délce trvaní závazků veřejné služby.

(34) Zde je třeba také zopakovat, že předmětná povinnost stanovit v rozhodnutí o uložení nebo zachování závazků veřejné služby je na straně příslušného orgánu členského státu a nikoliv na dopravci. Současně je vhodné upozornit, že odpůrce má a měl také možnost a nic mu nebránilo, vzhledem k subordinačnímu charakteru předmětné smlouvy, v případě, že nebyl schopen (ochoten) uzavřít s dopravcem smlouvu dle § 19 Zákona, řešit situaci, vydáním správního rozhodnutí, které by nahradilo výrok rozhodnutí týkajícího se předchozího stanovení částky vyrovnání ve smyslu čl. 13 odst. 1 Nařízení. V rámci správního řízení předcházejícího takové rozhodnutí si měl a mohl od navrhovatele, jako podklady pro rozhodnutí, vyžádat předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty a rozhodnout o stanovení výše břemen pro následujíc rok. Objektivní faktory a postup pro následnou úpravu výše finančních břemen na základě účetní závěrky navrhovatele ve smyslu čl. 13 Nařízení jsou stanoveny v § 19b Zákona a v Nařízení vlády.

(35) Dále je vhodné doplnit, že Nařízení nikterak nestanovuje jako součást rozhodnutí o zachování či uložení závazků veřejné služby dobu, na kterou se závazky ukládají (na rozdíl od smlouvy na veřejné služby dle čl. 14, kde doba platnosti smlouvy je její obligatorní náležitostí). Z tohoto také plyne, že trvání závazků veřejné služby končí pouze až rozhodnutím o jejich zrušení, a to Nařízením předvídaným způsobem. V preambuli Nařízení pak je také jasně uvedeno, v souvislosti s výší vyrovnání finančních břemen, že: „pro stanovení výše takového vyrovnání je třeba vzít v úvahu důsledky, které by mělo zrušení každého takového závazku na činnost podniku“. V této souvislosti také Nařízení v čl. 16 stanovuje členským státům povinnost zajistit, „aby dopravní podniky jako takové dostaly příležitost uplatnit vhodným způsobem své zájmy ve vztahu k rozhodnutím přijatým na základě tohoto nařízení“. Současně čl. 6 odst. 1 Nařízení ukládá členským státům povinnost stanovit vyrovnání poskytované s ohledem na finanční břemena plynoucí z těchto závazků, a to i pro případ, byť jen částečného, zrušení závazků veřejné služby. Dále pak čl. 16 Nařízení stanoví, že „Rozhodnutí příslušných orgánů členských států přijatá v souladu s tímto nařízením obsahují odůvodnění a jsou vhodným způsobem zveřejněna.“
Je zřejmé, že pokud by snad došlo někdy v minulosti, ze strany odpůrce k rozhodnutí o zrušení závazků veřejné služby, nebo pokud by takové rozhodnutí mělo představovat nezákonné rozhodnutí o výpovědi předmětné smlouvy dle § 19 uzavřené mezi navrhovatelem a odpůrcem, pak by v takovém případě nebyla dodržena ze strany odpůrce ani jedna z výše uvedených povinností, plynoucích z Nařízení v souvislosti s rozhodováním o zrušení závazků veřejné služby.

(36) Pokud bychom tedy přijali názor, že závazky veřejné služby mohly být zrušeny ukončením platnosti předmětné smlouvy, ačkoli tak v žádném případě nečiníme, pak z výše uvedeného je tedy zřejmé, že vzhledem k tomu, že v rámci vypovězení smlouvy nedostal navrhovatel příležitost uplatnit vhodným způsobem své zájmy, předmětná výpověď Smlouvy neobsahovala zdůvodnění, Smlouva a ani předmětná výpověď Smlouvy neobsahovaly předem stanovené vyrovnání s ohledem na zrušení závazků veřejné služby, pak ukončení smlouvy nemohlo platně způsobit zrušení závazků veřejné služby, neboť se v takovém případě nemohlo jednat o platné rozhodnutí o zrušení závazků veřejné služby v souladu s Nařízením. Současně odpůrce a ani Krajský úřad odpůrce do doby podání předmětné výpovědi Smlouvy neprokázali navrhovatelovi ztrátu např. finanční, technické, organizační, či odborné způsobilosti, či jiné závažné porušení zákonných podmínek, které by opodstatňovali naplnění podmínek pro ukončení daného veřejnoprávního vztahu ve formě závazků veřejné služby ze strany odpůrce, či Krajského úřadu odpůrce.

(37) Současně je navrhovatel toho názoru, že je nepřípustné, a Nařízení ve výše uvedených požadavcích na postup při rušení závazků veřejné služby to také neumožňuje, aby kraj zrušil závazky veřejné služby navrhovatelovi, který v dobré víře, do provozu veřejné linkové dopravy musel investovat značné prostředky a kdy životnost potřebných prostředků je 10 a více let, aniž by k tomu měl odpůrce, či Krajský úřad odpůrce závažné zákonné důvody. Takové důvody stanovuje především Zákon, když jde především o důvody k odnětí licence nebo koncese.

(38) Navrhovatel je přesvědčen, že předmětné závazky veřejné služby nemohly být výpovědí předmětné smlouvy platně zrušeny, neboť tyto sice vznikly formálně-právně na základě předmětné smlouvy, neboť jiný způsob tehdy platný Zákon neumožňoval a Nařízení v té době nebylo účinné na území ČR, avšak podstata a trvání těchto závazků veřejné služby již tehdy spočívala a nadále spočívá v uložení závazku provozu a přepravy, popř. tarifu, navrhovatelovi jakožto držiteli předmětných licencí, a to ustanovením § 18 Zákona, přičemž platnost těchto licencí nadále trvala i v případě ukončení Smlouvy. I v případě skončení Smlouvy tak nadále trval mezi navrhovatelem a odpůrcem veřejnoprávní vztah ve formě závazků veřejné služby, jehož nedílnou součástí je i zákonná povinnost odpůrce hradit navrhovatelovi prokazatelnou ztrátu dle § 19b odst. 2 Zákona.

(39) Dle názoru navrhovatele pak za rozhodnutí příslušného orgánu členského státu o zachování závazku veřejné služby ve smyslu čl. 1 odst. 5 lze považovat i rozhodnutí o vydání příslušných licencí dopravního úřadu Krajského úřadu odpůrce, kdy takové rozhodnutí společně s rozhodnutími o schválení jízdních řádů jasně stanovuje, který dopravce a na jaké trase je povinen ve smyslu ustanovení § 18 Zákona plnit závazky veřejné služby ve smyslu čl. 2 Nařízení. Součástí závazných podmínek rozhodnutí o udělení licence je i časové rozložení spojů (tedy budoucí jízdní řády). Tyto licence byly vydány v roce 2005 v souvislosti s uzavřenou smlouvou a s přechodem práv a povinnosti ze smlouvy na navrhovatele (viz. rozhodnutí Krajského úřadu odpůrce ze dne 2.2.2005, č.j. 1265/DS/04/13354).

(40) Současně považujeme za vhodné také zmínit legislativní vývoj v oblasti veřejné dopravy. V době uzavření Smlouvy se závazky veřejné služby v České republice řídily pouze ustanoveními Zákona a příslušnými prováděcími předpisy. Počínaje dnem 1.5.2004, tedy dnem vstupu České republiky do Evropské unie, je však daná problematika upravena rovněž Nařízením. Článek 249 (189) smlouvy ES stanoví, že Nařízení jsou přímo použitelná v členských státech.

(41) V době uzavření Smlouvy, tedy dne 30.12.2003, byly závazky veřejné služby v rámci ustanovení § 19 Zákona upraveny tak, že závazkem veřejné služby se rozumí závazek, který dopravce přijal ve veřejném zájmu a který by jinak pro jeho ekonomickou nevýhodnost nepřijal nebo by jej přijal pouze zčásti, přičemž závazek veřejné služby sjednává s dopravcem stát a hradí dopravci prokazatelnou ztrátu vzniklou jeho plněním. Dle ustanovení § 19 odst. 2 Zákona závazky veřejné služby spočívají v závazcích provozu, přepravy a tarifu. Dle ustanovení § 19 odst. 3 Zákona ve spojení s ustanovením § 18 Zákona pak závazky veřejné služby vznikají na základě písemné smlouvy uzavřené mezi dopravním úřadem a dopravcem a na základě dopravci udělených licencí, které působení závazků provozu a přepravy plynoucích z ustanovení § 18 individualizují a ve spojení s rozhodnutími o schválení jízdních řádů, také konkrétně vymezují.

(42) Kromě již výše uvedené argumentace týkající se současné platné právní úpravy, pak výše uvedená úprava Zákona platná v době uzavření předmětné smlouvy zcela jednoznačně dokládá, že zákonodárce převzal koncept závazků veřejné služby, tak jak je zakotven v Nařízení a ještě jasněji než stávající úprava Zákona dokládá, že Zákon upravuje systém závazků veřejné služby a nikoli systém smluv na veřejné služby .
Především Zákon kompletně a téměř doslovně z Nařízení přejímá definici závazků veřejné služby a strukturu postupů pro vyrovnání finančních břemen a konkrétní postup stanovení výše těchto břemen ve formě prokazatelné ztráty.

(43) Lze tudíž jednoznačně a nade vší pochybnost konstatovat, že byl plně v souladu s tehdejší právní úpravou závazek veřejné služby vznikl po formální stránce na základě předmětné smlouvy, přičemž samotné závazky veřejné služby hmotně právně spočívající v závazcích provozu, přepravy a tarifu, byly navrhovatelovi jakožto držiteli příslušných licencí uloženy ustanoveními § 18 Zákona. Jiná zákonná možnost v době uzavření předmětné smlouvy nepřipadala v úvahu.

Tedy ve smyslu výše uvedeném nelze jakkoli pochybovat o tom, že závazky veřejné služby, existovaly již ke dni 30.12.2003 a tyto závazky veřejné služby nebyly dosud jakkoli právně přípustným způsobem zrušeny.

(44) Z výše uvedeného jasně plyne, že navrhovatel je již minimálně od roku 1994, kdy byl přijat Zákon v dobré víře, že Zákon upravuje systém závazků veřejné služby a snaha správního úřadu i ministerstva dopravy, spočívající v tvrzení, že předmětná smlouva představovala smlouvu na veřejné služby ve smyslu čl. 14 Nařízení je ryze účelová, když toto tvrzení začal odpůrce uplatňovat až v době, kdy se uvedené stalo předmětem sporů, přičemž hlavním účelem tohoto nesprávného a nepodloženého názoru odpůrce je postavit navrhovatele do podstatně horšího právního postavení.

(45) Dnem vstupu České republiky do Evropské unie, tedy dnem 1.5.2004, začalo platit jako závazné na území České republiky Nařízení. navrhovatel je tedy přesvědčen, že dnem účinnosti Nařízení na našem území, tedy ke dni 1.5.2004, podléhal vztah mezi navrhovatelem a odpůrcem původně formálně založené předmětnou smlouvou , zákonnými povinnostmi navrhovatele a odpůrce a vrchnostenskými rozhodnutími o udělení licencí a schválení jízdních řádů režimu závazků veřejné služby dle článku 2 Nařízení, když dosavadní zákonná úprava Zákona (před novelou účinnou ke dni 1.5.2004) a i následující právní Zákona upravovala vždy pouze závazky veřejné služby.

(46) Zde je třeba opětovně připomenout, že formální požadavek na založení závazků veřejné služby smlouvou vznikl v Zákoně jako důsledek nesprávného překladu Nařízení do němčiny a v tomto ohledu, je o to více oslabena argumentace odpůrce i Krajského úřadu odpůrce ohledně relevantnosti trvání smlouvy, resp. její výpovědi ve vztahu k trvání, resp. ukončení předmětných závazků veřejné služby.


V.
Okolnosti a důvody neplatnosti výpovědi Smlouvy

(47) Kromě již výše uvedených zákonných vad vypovězení smlouvy má navrhovatel za to, že nebyly splněny zákonem stanovené podmínky pro podání výpovědi předmětné smlouvy. Navrhovatel v této souvislosti uvádí, že všechny okolnosti celého případu dokládají, že vypovězení, a tedy i výpověď, Smlouvy ze strany odpůrce byla nezákonná, když byly porušeny zejména základní zásady pro činnost správních orgánů stanovené v s.ř., které platí v plném rozsahu i pro oblast veřejnoprávních smluv. Vypovězením Smlouvy se odpůrce dopustil porušení základních zásad pro činnost správních orgánů, jak jsou stanoveny v ustanovení § 2 odst. 1 s.ř. (zásada legality) a § 2 odst. 2 s.ř. (zásada zákazu zneužití pravomoci, resp. zneužití správního uvážení). Zásada legality spočívá ve vázanosti správních orgánů právním řádem a právem, včetně mezinárodních smluv a práva ES. Zásada zákazu zneužití pravomoci ukládá správním orgánům, aby uplatňovaly svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž jim byla zákonem nebo na základě zákona svěřena a pouze v tom rozsahu, v jakém mu byla svěřena. Současně platí, že jednání veřejnoprávní strany smlouvy nesmí být na úkor soukromoprávního navrhovatele veřejnoprávní smlouvy.

(48) Navrhovatel poukazuje dále na skutečnost, že postup odpůrce vůči navrhovatelovi, který předcházel vypovězení Smlouvy, byl též v rozporu s ustanoveními Zákona, když odpůrce odmítal plnit svou zákonnou povinnost (§ 19b odst. 2 Zákona) hradit navrhovatelovi prokazatelnou ztrátu, vzniklou plněním závazku veřejné služby ve výši, která odpovídá Zákonu a Nařízení vlády a současně podmiňoval další trvání Smlouvy podpisem dodatku, v němž byla stanovena usnesením Rady odpůrce předem výše prokazatelné ztráty, kterou byl odpůrce ochoten uhradit navrhovatelovi, avšak která se bezdůvodně a v rozporu se Zákonem, diametrálně směrem dolů, odlišovala od předběžného odborného odhadu, který navrhovatel předložil odpůrci v souladu s ustanovením § 19b odst. 3 Zákona. Současně je nutné zopakovat jednoznačný názor Zvláštního senátu, že výše vyrovnáním je dána kogentními ustanoveními právních předpisů a nemůže tedy být předmětem jakékoliv smluvní dohody.

(49) V této souvislosti je třeba také doplnit, že odpůrce nikdy neprovedl řádnou kontrolu výpočtu a stanovení předběžného odborného odhadu předloženého navrhovatelem pro účetní období roku 2006, ačkoliv mu v tom nic nebránilo. Místo toho v rozporu se základními zásadami pro činnost správních orgánů (a zřejmě pod vlivem nesprávného mediálního názoru odpůrce, že se v případě předmětné smlouvy jedná o soukromoprávní obchodní smlouvu) odpůrce pod hrozbou výpovědi Smlouvy, kterou také následně realizoval, nezákonně nutil navrhovatele „sjednat“ v dodatku nižší výši předběžného odborného odhadu, než navrhovatel v souladu s Nařízení vlády odpůrci předložil. Zaměstnanec kraje ing. Jindřich Franěk vypočetl částku odhadu prokazatelné ztráty podle Nařízení vlády a v krajem předložené příloze uvedl částku o cca 90 mil. korun vyšší, ale na počet kilometrů ve výši cca 11 mil. km, i když mu bylo z vlastní úřední činnosti známo, že dopravci jako dopravní úřad schválil pro rok 2006 jízdní řády na počet kilometrů ve výši cca 12,5 mil. km. Současně však v textu návrhu dodatku, který předložil odpůrce k podpisu navrhovatelovi, byla celková částka odhadu prokazatelné ztráty o zhruba 90 mil. Kč nižší, než odpovídalo odbornému předběžnému odhadu prokazatelné ztráty předloženého navrhovatelem.

(50) Další okolnosti uvedeného postupu odpůrce jsou zjevné jak z usnesení 25. schůze Rady odpůrce ze dne 28.12.2005, 28. schůze Rady odpůrce ze dne 25.1.2006 a 29. schůze Rady odpůrce ze dne 31.1.2006, tak i ze související korespondence mezi navrhovatelem a odpůrcem ( dopis navrhovatele ze dne 15.11.2005, dopis navrhovatele ze dne 23.12.2005, dopis odpůrce ze dne 29.12.2005, dopis navrhovatele ze dne 30.12.2005, dopis odpůrce ze dne 4.1.2005, dopis odpůrce ze dne 25.1.2005, dopis odpůrce s výpovědí předmětné smlouvy ze dne 31.1.2005 ).

(51) Všechny výše uvedené okolnosti nasvědčují zcela jednoznačně tomu, že odpůrce zcela nepřípustně a nezákonně zneužil svého vrchnostenského postavení ve vztahu k navrhovatelovi. Je totiž prokazatelné a doložitelné, že odpůrce, aniž by využil svého oprávnění a řádně a podle Zákona provedl kontrolu předběžného odborného odhadu, který navrhovatele předložil odpůrci v souladu s ustanovením § 19b odst. 3 Zákona již přílohou svého přípisu ze dne 15.11.2005, nutil navrhovatele k tomu, aby navrhovatele respektoval usnesení 25. schůze Rady odpůrce ze dne 28.12.2005, kterým bylo pod č. 4/25R/2005 schváleno uzavření dodatku č. 10 se navrhovatelem za finančních podmínek zcela nekorespondujících s předloženým odborným odhadem prokazatelné ztráty pro rok 2006, a aby v návaznosti na to uzavřel s odpůrcem nezákonný a pro navrhovatele po ekonomické stránce zcela nepřijatelný dodatek č. 10.

(52) Požadavek na odůvodnění výpovědi veřejnoprávní subordinační smlouvy vyplývá, kromě jiného, i ze základní zásady činnosti správních orgánů – zákazu zneužití pravomoci, resp. správního uvážení, kdy pokud by nebyl správní orgán povinen svou činnost řádně odůvodnit tak, aby bylo možno posoudit soulad této činnosti se zákonem, pak by mohlo docházet a také došlo k porušení výše zmíněného zákazu.

(53) Pokud pak měla mít předmětná výpověď smlouvy za následek zrušení závazků veřejné služby, jakkoli to navrhovatel vylučuje, pak kromě jiných náležitostí plynoucích pro tento akt ze správního řádu a Nařízení, muselo být takové údajné zrušení závazků veřejné služby ve smyslu čl. 15 Nařízení řádně zdůvodněno a vhodným způsobem zveřejněno. Toto ustanovení Nařízení však nebylo dodrženo, neboť odpůrce nepřípustně tento úkon učinil, aniž by byl zdůvodněn a vhodným způsobem zveřejněn.

(54) Navrhovatel je toho názoru, že k tomu, aby výpověď smlouvy ukončila trvání veřejnoprávní smlouvy, je třeba, aby byly naplněny příslušné zákonem stanovené podmínky. V případě, že by tyto zákonem stanovené podmínky nebyly naplněny, smlouva by trvala dál. O tom, zda byly naplněny podmínky pro výpověď smlouvy, rozhoduje správní orgán v tomto sporném řízení . Navrhovatel má, vzhledem k již uvedenému za to, že nedošlo k naplnění zákonem stanovených podmínek pro vypovězení smlouvy. Zde neobstojí názor, že takové podmínky smlouva neobsahovala, neboť v takovém případě je proto, aby bylo zabráněno zneužití postavení veřejnoprávní strany smlouvy, třeba hledat zákonné podmínky, které by odůvodňovali výpověď smlouvy. Takové podmínky plynou ze Zákona, např. hlava první Zákona určuje základní podmínky, které provozovatel veřejné dopravy musí splňovat a jejichž porušení by mohlo naplňovat zákonem stanovené podmínky pro vypovězení veřejnoprávní smlouvy.

(55) Zde je na místě upozornit, že i odpůrce si byl zcela zřejmě vědom absence naplnění zákonem stanovených podmínek pro výpověď smlouvy a jejich naplnění. Uvedené dokládá zcela účelová snaha odpůrce jednostranně vytvořit podmínky pro vypovězení smlouvy. Odpůrce na jednání své krajské rady dne 28.12.2005 ve svém usnesení č. 4/25R/2005 nejprve jednostranně bez jakéhokoliv možného vlivu navrhovatele odsouhlasila znění dodatku č. 10, v němž byla uvedena výše prokazatelné ztráty v rozporu s Zákonem. Posléze odpůrce na jednání své krajské rady ze dne 25.1.2006 ve svém usnesení 199/28R/2006 opět jednostranně, bez jakéhokoliv možného vlivu navrhovatele, odsouhlasila podmínky pro vypovězení Smlouvy, a to tak, že pokud nedojde do 30.1.2006 k uzavření dodatku č. 10 schváleného usnesením rady č. 4/25R/2005, pak tímto dojde k naplnění podmínky pro výpověď smlouvy. Na dalším jednání rady odpůrce dne 31.1.2006 byl v usnesení č. 2/29R/2006 odmítnut návrh navrhovatelova dodatku č. 10 a současně bylo konstatováno naplnění výše uvedené podmínky a následně bylo uloženo hejtmanovi podepsat výpověď smlouvy.

(56) Výše uvedený postup zcela jednoznačně a konkrétně dokládá nezákonnost jednání odpůrce spočívající, kromě již výše uvedeného, ve flagrantním zneužití vrchnostenského postavení, tím, že odpůrce jednal svévolně ke škodě navrhovatele, aniž by navrhovatel mohl jakkoliv jednání odpůrce ovlivnit. Uvedené jednání se vymyká základním principům správního práva a ukazuje na velmi vážné zneužití institutu subordinační veřejnoprávní smlouvy, kdy tato smlouva a aplikace nezákonných ustanovení o výpovědi smlouvy postavila adresáta správního práva do jednoznačně horšího postavení, nežli by se dostal v případě, že by veřejnoprávní strana smlouvy namísto uzavření subordinační veřejnoprávní smlouvy vydala ze své vrchnostenské pozice v dané věci správní rozhodnutí. Současně je zde třeba namítnout, že tímto jednáním odpůrce jednoznačně popřel zákonem předpokládanou rovnost subordinační smlouvy. Zaměstnanci odpůrce ve svých mediálních vyjádřeních označovali Smlouvu za soukromoprávní obchodní smlouvu a v těchto intencích také odpůrce postupoval vůči navrhovateli, jak v případě snah o „sjednávání“ obsahu jednotlivých dodatků tak v případě předmětné výpovědi Smlouvy. To vše přesto, že z vyjádření právních zástupců odpůrce jasně plyne, že Smlouvu považovali vždy za veřejnoprávní smlouvu subordinačního charakteru.

(57) Vzhledem možnostem zneužití postavení veřejnoprávní strany subordinační veřejnoprávní smlouvy, také vyvstává závažná právně teoretická otázka, zdali je vůbec právně přípustné ukončit subordinační veřejnoprávní smlouvu výpovědí. Dle názoru navrhovatele je v případě subordinačních smluv přípustný pouze postup dle § 167 s.ř., tedy zrušení smlouvy, pokud s tímto zrušením obě strany smlouvy souhlasí a v případě, že k uzavření smlouvy byl třeba souhlas nadřízeného správního orgánu, pak v případě nabytí právní moci rozhodnutí tohoto orgánu o udělení souhlasu ke zrušení předmětné smlouvy. Vzhledem k tomu, že subordinační smlouva nahrazuje správní rozhodnutí, pak by přiměřeně k institutu zrušení rozhodnutí v rámci autoremedury, či zrušení rozhodnutí nadřízeným správní orgánem vystupoval spíše institut zrušení veřejnoprávní smlouvy nežli, spíše občansko a obchodněprávní, institut výpovědi smlouvy.

(58) Zde je také třeba zmínit teoreticko-právní rovinu subordinačních veřejnoprávních smluv, kdy jde vlastně o spojení dvou naprosto protichůdných pojmů. Pojem subordinace není nikterak slučitelný se základním principem smlouvy, a to rovnosti stran smlouvy. Přesto subordinační veřejnoprávní smlouvy byly přijaty v mnoha zemích jako součást právního řádu, avšak s tím předpokladem, že bude zamezeno potenciálnímu zneužívání vrchnostenského postavení veřejnoprávní strany subordinační smlouvy. Veřejnoprávní subordinační smlouvy tedy mají být moderním prvkem veřejné správy, který umožní na místo vrchnostenského rozhodování, použití smluvního principu, který zabezpečí lepší podmínky pro adresáty správního práva, nežli by zajistilo samotné správní rozhodnutí. Z předmětných sporů mezi správními úřady a navrhovatelem však vyplývá, že správní úřady se snaží institut veřejnoprávní smlouvy spíše zneužít v neprospěch adresátů veřejné správy, resp. dochází k nepřípustnému zneužívání jejich vrchnostenského postavení. Typickou ukázkou je otázka přípustnosti výpovědi smlouvy bez udání důvodů, kdy v případě vydání rozhodnutí vůči adresátu veřejné správy by zabezpečilo výhodnější postavení, neboť případné rozhodnutí o zrušení závazku veřejné služby by muselo být odůvodněné.
Stejně tak můžeme poukázat na nepřípustné snahy veřejnoprávní strany smlouvy o „smluvní sjednání“ výše předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty na úkor a ke škodě adresáta soukromoprávní strany smlouvy, než náleží dle kogentních ustanovení právních předpisů.
Zjevnější porušení principu rovnosti stran veřejnoprávní subordinační smlouvy, než výše uvedené, bude možné jen těžko nalézt.

(59) Pokud navrhovatel pomine skutečnost, že jako soukromoprávní subjekt nemůže být za žádných okolností zavazován rozhodnutím Rady odpůrce, pak je dále zřejmé, že samotný postup odpůrce, kdy nutil navrhovatele k uzavření dodatku č. 10, v němž byla uvedena jakási smluvní cena pro rok 2006, která vůbec nekorespondovala s předloženým předběžným odborným odhadem pro toto období, byl zjevně v rozporu s ustanovením § 19b odst. 3 Zákona ve spojení s ustanovením § 5 odst. 1 Nařízení vlády, kterým se mimo jiné upravuje prokazatelná ztráta ve veřejné linkové dopravě. Z tohoto důvodu nemohl navrhovatel akceptovat dodatek č. 10.

(60) Je tedy zřejmé, že odpůrce jednal zcela protiprávně za situace, kdy nutil navrhovatele k uzavření dodatku č. 10 se smluvní cenou diametrálně odlišnou od prokazatelné ztráty stanovené předloženým odborným odhadem pro rok 2006 a zneužil tak své vrchnostenské postavení. Je proto v této souvislosti naprosto zřetelné, že pokud odpůrce přistoupil k výpovědi předmětné smlouvy za situace, kdy navrhovatel toto protiprávní jednání neakceptoval, je zapotřebí za těchto jasných a doložitelných skutečností hodnotit podanou výpověď předmětné smlouvy ze strany odpůrce za nezákonnou.

(61) Za nezákonnou považuje navrhovatel podanou výpověď i proto, že předmětná výpověď byla podána v rozporu s Nařízením, a to konkrétně s ustanovením čl. 4 odst. 1 Nařízení. V tomto ustanovení je výslovně uvedeno, že je pouze na dopravních podnicích, aby požádaly příslušné orgány členských států o úplné nebo částečné zrušení závazku veřejné služby, pokud tento závazek zahrnuje hospodářské nevýhody. Příslušný orgán je v souladu s čl. 6 odst. 2 oprávněn až na základě takové žádosti konkrétního podniku rozhodnout o tom, bude-li závazek veřejné služby zrušen. Zrušit závazek veřejné služby jiným než tímto způsobem pak Nařízení neumožňuje. Tomuto ustanovení Nařízení odpovídá řízení o žádosti o odejmutí licencí, která v podstatě představuje žádost o zrušení závazku veřejné služby. Zde je třeba dodat, že ve smyslu čl. 1 odst. 5 má dopravní úřad možnost takové žádosti dopravce nevyhovět a rozhodnout o zachování závazků veřejné služby.

(62) Konečně je navrhovatel přesvědčen, že výpověď předmětné smlouvy ze strany odpůrce byla nezákonná proto, že samotné ustanovení čl. IX předmětné smlouvy je v rozporu se s.ř. a tedy výpověď na základě tohoto ustanovení je rovněž nezákonná. Dle ustanovení § 159 odst. 2 veřejnoprávní smlouva nesmí být v rozporu s právními předpisy, nesmí je obcházet a musí být v souladu s veřejným zájmem. Ustanovení, že předmětná smlouva může být kdykoli vypovězena bez uvedení důvodu, je, jak již výše uvedeno, v rozporu s ustanovením čl. 4 odst. 1 Nařízení, a v této souvislosti je dále v rozporu se zásadou zákazu zneužití pravomoci. V daném případě ke zneužití pravomoci ze strany odpůrce došlo. Navrhovatelovi tak nebyla tímto ustanovením v rámci smluvního vztahu dána žádná výhoda, čímž byla porušena zásada, že postavení obou smluvních stran veřejnoprávní smlouvy dle § 161 odst. 1 s.ř. má být pokud možno rovné. Z výše uvedeného však vyplývá, že předmětné ustanovení čl. IX předmětné smlouvy takové postavení vylučuje a je pouze prostředkem ke zneužití nadřazeného postavení orgánu veřejné moci, které také odpůrce zneužil, jak popsáno.
Zde neobstojí poukaz na to, že možnost výpovědi smlouvy měl recipročně i navrhovatel, neboť pro navrhovatele toto ustanovení nemá žádný pozitivní přínos, zatímco pro odpůrce mohlo představovat nástroj zneužití svého vrchnostenského postavení, a to nikoli hypotetický, neboť byl ze strany odpůrce také použit.

(63) Otázka platnosti dané smlouvy z pohledu jejího souladu se zákonem i veřejným zájmem je předběžnou otázkou, kterou je nalézací správní úřad povinen se zabývat z moci úřední a to i bez návrhu. Pokud nalézací správní úřad zjistí, že posuzovaná smlouva je zcela nebo zčásti neplatná pro rozpor se zákonem nebo veřejným zájmem, je povinen k dané skutečnosti přihlédnout z moci úřední i bez návrhu. Pokud byl nalézací správní úřad, který je dle rozhodnutí Zvláštního senátu současně příslušným správním úřadem ve smyslu ust. § 165 odst. 2 s.ř. shledal rozpor příslušného ustanovení Smlouvy odporující zákonu a to z výše uvedených důvodů, je povinen dle ust. § 165 odst. 3 s.ř. napadenou část smlouvy zrušit.


(64) Požadované rovnosti stran subordinační smlouvy je možné dosáhnout pouze v případě, že podstatné povinnosti a práva stran budou jak na straně veřejnoprávní, tak na straně soukromoprávní upraveny kogentně zákonem, čímž se vyloučí možnost zneužití vrchnostenského postavení veřejnoprávní strany smlouvy vůči straně soukromoprávní. Uvedený náhled pak odpovídá i závěrům Zvláštního senátu, který povahu smlouvy zkoumal právě s ohledem na míru smluvní svobody stran, kdy ze skutečnosti, že tato je ustanoveními Zákona a individuálními vrchnostenskými akty v podstatné míře vyloučena, dovodil, že se jedná o veřejnoprávní smlouvu.
V opačném případě by se jednalo o soukromoprávní smlouvu, kde strany disponují značnou mírou smluvní svobody, přičemž rovnost stran zde zajišťují jiné instituty, než kogentní ustanovení zákona. O typickou soukromoprávní smlouvu by se jednalo v případě smlouvy na veřejné služby dle čl. 14 Nařízení, kde hlavní povinnost příslušného orgánu členského státu, tj. hradit cenu služeb zahrnutých smlouvou vyplyne nikoliv z jednání mezi veřejnoprávním a soukromoprávním subjektem, ale na základě postupu pro zadávání veřejných zakázek, kde zneužití vrchnostenského postavení zadavatele veřejné zakázky příslušná právní úprava zadávání veřejných zakázek.


(65) Je v této souvislosti prokazatelné, že odpůrce i po údajném ukončení předmětné smlouvy jejím vypovězením vyžadoval po navrhovatelovi, aby závazek veřejné služby plnil nadále ve stejném rozsahu. Zároveň je v této souvislosti též prokazatelné, že odpůrce již odmítal hradit a také nehradil navrhovatelovi prokazatelnou ztrátu vzniklou provozem veřejné linkové dopravy v souvislosti s plněním závazku veřejné služby za účelem zajištění dopravní obslužnosti. V důsledku popsané libovůle odpůrce byl tak navrhovatel zásadním způsobem poškozen, když odpůrce nehradil prokazatelnou ztrátu z provozu veřejné linkové dopravy v závazku veřejné služby.

(66) Je tedy nyní s odstupem času zřetelné, že na straně odpůrce předmětné ustanovení čl. IX předmětné smlouvy znamenalo možnost uplatnění neomezené libovůle. Odpůrce prostřednictvím tohoto ustanovení mohl kdykoli působit na navrhovatele pohrůžkou ukončení smlouvy, což také nakonec učinil, když podmiňoval trvání Smlouvy uzavřením dodatku č. 10 k Smlouvě za podmínek, které byly v rozporu se Zákonem a za náhradu, která neodpovídala zákonné výši prokazatelné ztráty. Takové ustanovení v rámci předmětné smlouvy tedy prokazatelně bylo nástrojem ke zneužití nadřazeného postavení ze strany odpůrce a jako takové bylo neplatné pro rozpor se základními zásadami pro činnost správních orgánů dle s.ř.

(67) S přihlédnutím ke všem výše uvedeným skutečnostem má navrhovatel za to, že výpověď předmětné smlouvy byla nezákonná.
Zvláštní senát konečně podporuje výše jeden z hlavních závěrů, a to že odpůrce při výpovědi zcela nepřípustně zneužil svého vrchnostenského působení ve vztahu k navrhovatelovi, což vede k závěru o nezákonnosti podané výpovědi předmětné smlouvy. V tomto ohledu Zvláštní senát v Usneseních uvedší: „Zajišťování dopravní obslužnosti územního obvodu kraje podle § 19 odst. 3 Zákona o silniční dopravě je typickým příkladem pečovatelské správy. Hlavním úkolem kraje při plnění této povinnosti není vystavovat adresáty správního práva svému mocenskému působení., ani zvažovat, jak co nejúčelněji naložit s vlastním majetkem, nýbrž zajistit obyvatelům kraje možnost využívat po všechny dny v týdnu sítě veřejné linkové dopravy.“ Je nyní s odstupem času zjevné, že odpůrce porušil i tuto svou povinnost.

VI
Vyjádření ke stanovisku Ministerstva dopravy České republiky

(68) V souvislosti s řešením otázky platnosti (účinnosti) předmětné výpovědi smlouvy považujeme za nutné vyjádřit se k stanovisku Ministerstva dopravy České republiky (dále jen MD) ze dne 21.10.2008, zn. 45/2008-190-STSP/3. Toto stanovisko se vyjadřuje k charakteru veřejnoprávnímu vztahu mezi navrhovatelem a odpůrcem, když však toto stanovisko vůbec nerespektuje závěry Zvláštního senátu učiněné v Usneseních.

(69) navrhovatel využívá své právo a vyjadřuje se k založenému stanovisku MD. Přitom navrhovatel vychází ze své argumentace, kterou již uvedl výše v tomto svém podání.

(70) Ve svém stanovisku MD uvádí názor, že je třeba smlouvu dle § 19 Zákona ztotožnit s vymezením smlouvy na veřejné služby ve smyslu čl. 1 odst. 4 a čl. 14 Nařízení. Jako argument je zde použit poukaz na poznámku pod čarou č. 13, která odkazuje § 19 odst. 1 a 3 Zákona na čl. 14 Nařízení. V dalším se pak odvolává na terminologickou neobratnost české verze Nařízení.

(71) MD dopravy se zde nepřípustně snaží závažnou nedokonalost a nepřesnost Zákona bagatelizovat pojmy jako terminologická neobratnost. Jak odkaz na čl. 14 nařízení v poznámce pod čarou, tak také použití pojmu „smlouva o závazku veřejné služby“, při současném setrvání Zákona na ustanoveních, která jednoznačně, jak terminologicky, tak obsahově, odpovídají systému závazků veřejné služby, však svědčí, o tom, že tento výklad MD naprosto účelový a postrádá jakýkoli smysl. Rozsáhlou argumentaci vztahující se také k nepravdivosti tvrzení, že smlouva dle § 19 Zákona vymezuje smlouvu na veřejné služby dle čl. 14 Nařízení, navrhovatel uvádí v oddíle „Obecná právní a věcná rovina“ výše.

(72) Dále MD ve svém stanovisku uvádí nepodložený názor, že dopravci nevzniká nárok na úhradu prokazatelné ztráty již na základě vydaných licencí.

(73) V prvé řadě je třeba odkázat na komplexní a rozsáhlou argumentaci výše a dále pak na názor Zvláštního senátu, ze kterého jasně plyne, že povinnost kraje hradit prokazatelnou ztrátu je vždy spojena s autoritativním aktem, v našem případě s rozhodnutím o udělení licencí: „… zákon o silniční dopravě ve svém § 19b upravuje povinnost kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu vzniklou plněním závazků veřejné služby… „Závěr o veřejnoprávním charakteru této platby dále posiluje srovnání s dalšími případy vztahů mezi vykonavatelem veřejné moci a poskytovatelem služby ve veřejném zájmu: bere-li na sebe finanční protiplnění za poskytnutou službu podobu prokazatelné ztráty, či prokazatelných nákladů, děje se tak vždy jen v souvislosti s autoritativním rozhodnutím…“

(74) Zde je třeba dále stručně odpovědět, jak již výše uvedeno, že je to odpůrce komu ustanovení § 19b odst. 2 Zákona ukládá povinnost odpůrce hradit dopravci prokazatelnou ztrátu, přičemž toto ustanovení a ani jiné ustanovení Zákona neobsahuje podmínku ve formě požadavku na trvání smlouvy dle § 19 Zákona. Současně nárok navrhovatele na úhradu prokazatelné ztráty Zákon nijak výslovně neupravuje a tedy ani neomezuje. Zákon naproti tomu stanoví pro vznik povinnosti odpůrce hradit prokazatelnou ztrátu jiné podmínky, než existence smlouvy, a to:
a) vznik prokazatelné ztráty
b) plněním závazků veřejné služby
c) jedná-li se o zajišťování základní dopravní obslužnosti
d) formou veřejné vnitrostátní linkové dopravy

Body a) a d) nejsou předmětem sporu mezi navrhovatelem a odpůrcem.

(74.1) Bod b) tj., zda se v daném případě jedná o provoz veřejné linkové dopravy v závazku veřejné služby, je předmětem sporu mezi navrhovatelem a odpůrcem. Navrhovatel tvrdí, že při posouzení, zda se jedná o plnění závazků veřejné služby, je třeba vycházet z definice závazků veřejné služby v Nařízení a odpovídajících ustanovení Zákona. Nelze zde přistoupit na účelovou argumentaci odpůrce, že otázka plnění závazků veřejné služby je otázkou spjatou pouze s existencí smlouvy dle § 19 Zákona. Zde je třeba také odkázat na rozsáhlou a komplexní argumentaci výše.

(74.2) Také bod c) tj., zda se v daném případě jedná o zajišťování základní dopravní obslužnosti, by mohl být považován za sporný. Jak již výše uvedeno, zastupitelstvo odpůrce nestanovilo rozsah základní dopravní obslužnosti v souladu se Zákonem. Zastupitelstvo odpůrce ve svém usnesení č. 11/4Z/2005 stanovuje rozsah základní dopravní obslužnosti následovně: “Zastupitelstvo odpůrce po projednání stanovuje dle § 35 odst. 2 písm. h) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) ve znění pozdějších předpisů, rozsah základní dopravní obslužnosti odpůrce pro rok 2006 tak, že za základní dopravní obslužnost odpůrce se považuje veškerá veřejná osobní doprava provozovaná na území odpůrce splňující podmínky stanovené pro základní dopravní obslužnost podle zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů a podle zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů, do výše finančních prostředků, které budou na financování základní dopravní obslužnosti odpůrce schváleny v rámci rozpočtu odpůrce na rok 2006 v maximální výši 19,5 mil. km pro veřejnou linkovou dopravu a 10,5 mil. km pro veřejnou železniční drážní dopravu. “
Z uvedeného jasně plyne zřejmě nepřípustné upřednostnění fiskálních zájmů odpůrce před veřejným zájmem na zajištění provozu sítě veřejné linkové dopravy. Jinak řečeno parametry základní dopravní obslužnosti zde nejsou stanoveny na základě potřeby zajistit konkrétní síť veřejné linkové dopravy (tj., konkrétní linky a spoje na základě požadavků plynoucích z jednání s jednotlivými městy a obcemi), ale na základě nepřípustného politického rozhodnutí o tom, kolik prostředků bude v daném období vyhrazeno na zajištění základní dopravní obslužnosti a kolik km má v souhrnu představovat maximální roční provoz předem konkrétně nestanovené sítě veřejné linkové dopravy (bez jakéhokoli podkladu skutečnými přepravními potřebami obyvatel území odpůrce).
Podrobnou argumentaci k problematice stanovení rozsahu základní dopravní obslužnosti předkládá navrhovatel také v části „Obecná právní a věcná rovina“.

(74.3) Navíc z části ustanovení čl. VII písm. b) Dodatku č. 7 ze dne 24.4.2005 uzavřeného mezi navrhovatelem a odpůrcem ve znění: “ … Rozsah základní dopravní obslužnosti pro období od 1.1.2006 do 31.12.2006 bude odpovídat nejméně rozsahu linek a spojů uvedených v příloze č. 1 této smlouvy. …“ je zřejmé, že zde byl stanoven minimální rozsah základní dopravní obslužnosti (byť po formální i věcné stránce nepřípustně), a to i pro případ neuzavření dodatku na období celé roku 2006. Nicméně na základě již výše uvedené argumentace ohledně povinnosti kraje uzavřít s navrhovatelem smlouvu nejméně na celou dobu trvání licencí na provoz sítě veřejné linkové dopravy ve veřejném zájmu je třeba upozornit, že tak byl vlastně stanoven rozsah základní dopravní obslužnosti na období platnosti předmětných licencí.

(75) Nesmyslnost právního názoru odpůrce na jeho povinnost hradit navrhovatelovi prokazatelnou ztrátu pouze po dobu platnosti předmětné smlouvy dokládá také fakt, že aplikace tohoto názoru by vedla k tomu, že veřejný zájem na zajištění veřejné dopravy by dle odpůrce zanikl se Smlouvou a prakticky by již žádná veřejná doprava ve veřejném zájmu nemusela být nadále zajišťována. Tento svůj postoj aplikoval odpůrce v roce 2006, přičemž následkem toho došlo k výraznému omezení provozu sítě veřejné linkové dopravy na počátku srpna 2006. Že se jednalo o čistě účelový postoj odpůrce dokládá, fakt, že se najednou opět „objevil“ veřejný zájem na provozu téže sítě veřejné dopravy , jakmile se objevily problémy se zajištěním provozu této sítě. Účelem takového jednání odpůrce bylo vytvořit situaci, kdy by mohl krajský úřad odejmout navrhovatelovi licence v rámci řízení o deliktu, který však odpůrce svým jednáním zavinil. Uvedené jednoznačně dokládá nepřípustné upřednostnění fiskálních a jiných zájmů kraje před veřejným zájmem na zajištění veřejné linkové dopravy.

(76) Další názor MD spočívá v tvrzení, že samotná licence neukládá závazek veřejné služby. Na podporu těchto názoru argumentuje MD tím, že licence představuje povolení, na základě něhož sice vzniká dopravci právo a také povinnost provozovat dopravu, avšak dopravce může kdykoliv požádat o její změnu, či odebrání nebo schválení jízdních řádů, přičemž dopravní úřad je povinen takové žádosti vyhovět a z těchto důvodů tedy nelze tedy hovořit o povinnosti poskytovat služby, které jsou ekonomicky nevýhodné.

K tomu navrhovatel opakovaně uvádí, že nařízení definuje závazek provozu jako jakýkoliv závazek dopravce udržovat provoz linkové dopravy, s tím, že nařízení předpokládá, že tento dopravce je oprávněn na dané trase k provozu linky na základě licence. Je zřejmé, že výše uvedený jakýkoli závazek může představovat ustanovení § 18 Zákona. Lze tedy oprávněně tvrdit, že § 18 ukládá dopravci minimálně jeden ze závazků veřejné služby, které nařízení rozlišuje na závazky provozu, přepravy a tarifu. Podrobněji je tato problematika odůvodněna navrhovatelem v části „Obecná právní a věcná rovina“.

(77) Současně není možné ze strany MD v daném případě používat jako argument, že licence ve spojení s § 18 Zákona nepředstavuje závazek veřejné služby, neboť dopravce má možnost kdykoliv požádat o odejmutí licence a dopravní úřad je povinen mu vyhovět.

Zde navrhovatel vznáší námitku, že je třeba brát v úvahu otázku, zdali přímo aplikovatelné ustanovení čl.1 odst. 5 Nařízení neumožňuje dopravnímu úřadu zamítnout žádost dopravce o odebrání licencí, s tím, že dopravní úřad naopak rozhodne o zachování platnosti licencí a tím i o zachování závazku veřejné služby. Navrhovatel se domnívá, že takový postup je právně přípustný a pokud by tomuto snad bránilo nějaké ustanovení Zákona, pak by bylo v rozporu s Nařízením. V případě rozporu mezi národní a komunitární úpravou má však přednost komunitární právo.

MD je zřejmě toho názoru, ačkoliv to výslovně neuvádí, že závazek veřejné služby trvá po dobu trvání smlouvy dle § 19 Zákona. Konkrétní smlouva uzavřená mezi navrhovatelem a odpůrcem však obsahuje ujednání (podle názoru navrhovatele neplatné ujednání) o možnosti bezdůvodného vypovězení předmětné smlouvy. Pokud by toto ujednání ve smlouvě bylo platné, pak není ze strany MD možná argumentace, že licence ve spojení s § 18 Zákona neukládá závazek veřejné služby, když takového závazku by bylo možné se zbavit pouhým požádáním o odnětí licence. Tatáž možnost zbavení se povinnosti navrhovatele provozovat dopravu by totiž plynula i v případě Smlouvy, a to z využití zmíněné možnosti bezdůvodného vypovězení smlouvy s tří-měsíční výpovědní lhůtou. Je tedy zřejmé, že možnost zbavení se povinnosti provozovat veřejnou dopravu by v daném případě nezakládala podstatného rozdílu mezi licencí a Smlouvou a ani by tedy neodůvodňovala tvrzení MD, že licence ve spojení s § 18 Zákona neukládá dopravci závazek veřejné služby.

(78) Je také nepřípustné argumentovat, tím, že navrhovatel má možnost kdykoliv požádat o odnětí licencí. Navrhovatel v závislosti na délce trvání licencí investoval významné částky do zajištění provozu linkové dopravy v závazku veřejné služby. V této souvislosti oprávněně očekával, že odpůrce bude plnit svou zákonnou povinnost hradit navrhovatelovi prokazatelnou ztrátu. V takové situaci je předmětná argumentace MD nepřiléhavá a zjevně účelová, neboť MD si muselo být vědomo, že navrhovatel nemůže kdykoli svobodně požádat o odnětí těchto licencí, neboť by takovýmto krokem ohrozil svoji činnost, za jejímž účelem byl založen a tím i svoji existenci. Poukazování na předmětnou „svobodu“ navrhovatele je tedy z věcného hlediska naprosto účelové a irelevantní.

(79) Dále MD vyslovilo názor, že v případě výkladu Zákona, že každý držitel licence plní závazky veřejné služby, by znamenalo, že i linky, které jsou všeobecně přijímány jako dopravní služby poskytované na komerční riziko, jako např. linky Praha – Brno, Praha – Liberec, by byly zahrnuty do systému dopravy v závazku veřejné služby.

Navrhovatel netvrdí, že veškeré linky veřejné linkové dopravy jsou vydávány režimu závazků veřejné služby. Navrhovatel také připouští, že v systému závazků veřejné služby by mohly být zahrnuty pouze licence vydané za účelem zajištění základní (a také ostatní) dopravní obslužnosti, tedy za účelem zajištění sítě veřejné linkové dopravy ve veřejném zájmu. Navrhovatel také své nároky neuplatňuje v rozsahu všech udělených licencí.

(80) Dále MD tvrdí, že právní vztah na základě, kterého by navrhovatelovi vznikl nárok na úhradu prokazatelné ztráty, vzniká až na základě smlouvy o závazku veřejné služby.
Uvedený nepodložený názor nemá oporu v Zákoně, neboť pro vznik povinnosti odpůrce hradit navrhovatelovi prokazatelnou ztrátu, která mu vzniká provozem sítě veřejné dopravy v závazku veřejné služby, tedy ve veřejném zájmu, vyplývá z předmětných vydaných licencí, jízdních řádů a § 19b odst. 2 cit zákona. Tento názor je zcela konzistentní se závěry uvedenými v obou předmětných usneseních Zvláštního senátu a tudíž se tento názor jeví jako zcela správný a důvodný.

I kdyby však navrhovatel připustil, že nárok na úhradu prokazatelné ztráty vzniká na základě uzavření smlouvy na veřejné služby, pak musíme poznamenat, že takovou smlouvu navrhovatel s odpůrcem v minulosti uzavřel a že tedy veřejnoprávní vztah ve formě závazků veřejné služby mezi navrhovatelem a odpůrcem v minulosti již vznikl. Toto tvrzení dokládají i Usnesení a nerozporuje to ani odpůrce. Důležité je, že takto založený veřejnoprávní vztah, ve formě závazků veřejné služby trvá, dokud nejsou závazky veřejné služby Nařízením předvídaným způsobem zrušeny. Je nepochybné, že dosud k zrušení předmětných závazků veřejné služby nedošlo a předmětný veřejnoprávní vztah mezi navrhovatelem a odpůrcem trvá i nadále. Existenci tohoto vztahu i po ukončení předmětné smlouvy (navrhovatel považuje otázku ukončení předmětné smlouvy za spornou) spočívá v tom, že i po případném ukončení předmětné smlouvy, nadále trvají veškeré povinnosti navrhovatele ve formě závazků provozu, přepravy (§ 18 Zákona) a tarifu, tedy závazky veřejné služby, pro něž stále platí, že se jedná o provoz dopravy, pro kterou by se navrhovatel dobrovolně nerozhodl, neboť mu tento provoz ve smyslu čl. 5 Nařízení přináší ekonomické nevýhody a současně také trvá zákonná povinnost odpůrce hradit navrhovatelovi prokazatelnou ztrátu, která mu vzniká z plnění závazků veřejné služby.

Poukazování MD i odpůrce na důležitost trvání předmětné smlouvy je tedy pouhým projevem nepřípustného přepjatého právního formalismu, který má za následek zjevnou nespravedlnost a nemůže zvrátit argumentaci navrhovatele, která se opírá o skutečnou podstatu věci a závěry obou usnesení Zvláštního senátu.

(81) Dále MD tvrdí, že podstatou závazků veřejné služby je omezení vůle rozhodovat o tom, zda bude povinen provozovat dopravu. Toto své tvrzení opírá o část definice závazků veřejné služby ve znění: „Závazky veřejné služby se rozumí závazky, které by daný dopravní podnik na základě svých vlastních obchodních zájmů nepřevzal vůbec nebo nepřevzal ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek.“

Nařízení nezakládá rozlišování toho, zda by dopravce dobrovolně závazky převzal nebo nepřevzal na neprůkazném subjektivním a těžko realizovatelném posuzování vůle dopravce. Nařízení zcela jasně toto rozlišování zakládá na objektivní skutečnosti, a to na tom, zdali provoz předmětné dopravy přináší dopravci ekonomické nevýhody, přičemž pro stanovení, zdali je daný závazek ekonomicky nevýhodný stanovuje Nařízení objektivní metodiku v čl. 5.

Uvedený názor MD by tak opět vedl k výkladu právních předpisů, který by opět poskytoval nepřípustný prostor pro volné a subjektivní správní uvážení co je doprava v závazku veřejné služby a co ne.

82) Dále MD zastává názor, že povinnosti uvedené v § 18 Zákona představují pouze obecné povinnosti pro všechny dopravce a nikoli povinnosti, ve kterých spočívají závazky provozu, přepravy a tarifu, tedy závazky veřejné služby.
Tvrzení, že § 18 Zákona představuje obecné povinnosti všech dopravců nevylučuje, že tyto povinnosti stanovené v § 18 Zákona také představují povinnosti ve formě závazků veřejné služby, tak, jak je upravuje čl.2 Nařízení. Nařízení používá v definicích závazků veřejné služby výraz „jakýkoli závazek“, tedy i závazek plynoucí ze Zákona, který může mít i více adresátů než jen subjekty plnící závazky veřejné služby, jako jsou například držitelé licencí na dopravu, která nesplňuje definiční znaky závazků veřejné služby. Je třeba nezapomínat, že navrhovatel uplatňuje svůj právní názor pouze v rozsahu licencí, resp. linek, které už byly autoritou státu označeny jako licence, resp. linky (jak níže podrobněji rozvedeno), jež splňují definici dopravní obslužnosti a jejichž provoz ve veřejném zájmu a tedy v závazku veřejné služby nikdo nikdy nezpochybnil a o neexistenci veřejného zájmu na provozu dané sítě veřejné dopravy nikdo pravomocně nerozhodl (takové rozhodnutí by ovšem bylo v rozporu se Zákonem). Jednoduše řečeno, povinnosti z § 18 Zákona představují v případě licence, která byla vydána v souvislosti se zajištěním dopravní obslužnosti závazky veřejné služby a v případě, že je daná doprava mimo základní dopravní obslužnost území kraje (např. tak může být u linky Praha – Berlín) představuje § 18 Zákona obecné povinnosti dopravce.

(83) Další argument MD spočívá v tvrzení, že provozování veřejné linkové dopravy by se v případě, že by všichni dopravci plnili na základě licence závazky veřejné služby, představovalo nejjistější podnikání (podnikání bez rizika), neboť by podnikatel měl garantováno, že z důvodu hrazení prokazatelné ztráty nebude ztrátový.

Zde je třeba nejprve namítnout, že neexistuje ustanovení zákona, které by vylučovalo přípustnost prostředí bez ekonomického rizika. Současně je třeba namítnout, že sice provozovatel sítě veřejné linkové dopravy v závazku veřejné služby nepodstupuje dle zákona podstatná ekonomická rizika, avšak současně s tímto nemá ze zákona nárok na jakýkoli podnikatelský zisk. Přiměřený zisk, který obdrží dopravce jako součást prokazatelné ztráty, zde představuje účelově vázaný příspěvek na obnovu vozového parku a nikoli zisk, se kterým může podnikatel volně disponovat.

(84) Co se týče, ze strany MD, uváděné absurdity, spočívající v tom, že by všichni dopravci disponující licencemi plnili závazky veřejné služby je třeba uvést, že ne všichni dopravci disponující licencí, plní závazky veřejné služby. Závazky veřejné služby plní dopravci jen provozem těch linek a spojů, jejichž provoz představuje zajišťování základní nebo ostatní dopravní obslužnosti. Ostatně v údajné absurdní situaci v současnosti nachází celé odvětví městské dopravy, kde 100% provozu je zajištěno v systému závazků veřejné služby a v odvětví regionální meziměstské dopravy činí „penetrace“ údajně absurdní situace zhruba 95%. Z uvedeného je zřejmé, že i v tomto ohledu není možné označovat názor, že všechny vydané licence zakládají závazky veřejné služby je absurdní. Naopak absurdní a s ohledem na rovné podmínky i nezákonný je stav kdy v regionální dopravě existují dopravci, kterým z jakéhokoliv důvodu není hrazena prokazatelná ztráta.

Navíc v případě, že by se jednalo o linky ziskové, pak by na těchto linkách žádná prokazatelná ztráta nevznikala a nebyla by tak ani hrazena. Naopak tyto ziskové linky, pokud by byly zahrnuty do sítě veřejné linkové dopravy v systému závazku veřejné služby, by svými zisky snižovaly nároky na veřejné rozpočty při financování celé sítě veřejné dopravy (celková prokazatelná ztráta provozu celé sítě by se snížila o zisky ze do této sítě zahrnutých ziskových linek).


VII.
Návrh na rozhodnutí v případě právního závěru o platnosti výpovědi Smlouvy

(85) Pokud bychom připustili, ačkoli tak nečiníme, že předmětná výpověď Smlouvy byla v souladu se zákonem, pak je zde předmětem sporu mezi navrhovatelem a odpůrcem otázka data platného doručení výpovědi navrhovateli.

V případě, že se tedy zdejší správní úřad neztotožní s výše uvedenými argumenty Navrhovatele, svědčícími o porušení základních zásad pro činnost správních orgánů ze strany Odpůrce a v návaznosti na to shledá výpověď Smlouvy platnou, dovoluje si Navrhovatel poukázat na skutečnost, že zdejší správní úřad je povinen v případě závěru o platnosti výpovědi Smlouvy povinen též rozhodnout o tom, kdy nastaly účinky výpovědní lhůty.

Předmětná výpověď smlouvy byla žalobci doručena doporučeným dopisem dne 6.2.2006. Odpůrce má za to, aniž by toto své tvrzení prokázal, že předmětná výpověď byla doručena navrhovateli již dne 31.1.2006.

Zvláštní senát v Usnesení klasifikoval předmětnou smlouvu jako veřejnoprávní smlouvu subordinačního charakteru. Je tedy zřejmé, že pro předmětnou smlouvu platí přiměřeně pravidla části II. s.ř., tzn., že přiměřeně zde platí také pravidla s.ř. pro doručování písemnost a tedy i pro doručování výpovědi předmětné smlouvy.

(86) Na podporu výše uvedeného je nutné taky upozornit, že Zvláštní senát, v Usneseních explicitně a opakovaně v části týkající se vyjádření správního úřadu uvádí, že „Ústecký kraj (který vstoupil do práv a povinností původní smluvní strany) vypověděl smlouvu dne 6.2.2006.“

(87) Výše uvedené skutkové zjištění zdejšího správního úřadu tedy nade vší pochybnost prokazuje, že účinky výpovědi Smlouvy ze strany Odpůrce, pakliže bude takováto výpověď shledána za platnou, mohly nastat až k 31.5.2006, nikoli k 30.4.2006 a běh výpovědní lhůty započal dnem 1.3.2006, jak doposud vždy tvrdil Odpůrce. V této souvislosti proto Navrhovatel požaduje, aby zdejší správní úřad tuto skutečnost zohlednil v případě vydání rozhodnutí, kterým určí platnost výpovědi Smlouvy.

VIII.
Závěrečný návrh

Závěrečný návrh upřesňuje navrhovatel v návaznosti na aktuální a doplněnou právní argumentaci následovně:

1. Mezi navrhovatelem a odpůrcem existoval veřejnoprávní vztah ve formě závazků veřejné služby a nadále trvá,

2. Povinnost navrhovatele zajišťovat dopravní obslužnost území Ústeckého kraje plněním závazků veřejné služby ve veřejné linkové dopravě trvala a trvá, a to na základě licencí po celou dobu jejich platnosti,

3. Povinnost navrhovatele zajišťovat dopravní obslužnost území Ústeckého kraje plněním závazků veřejné služby ve veřejné linkové dopravě trvala a trvá, a to v rozsahu linek a spojů dle dodatků č. 7, 8 a 9 smlouvy uzavřené mezi Navrhovatelem a Odpůrcem dne 30.12.2003,

4. Povinnost odpůrce vyplývající z § 19b odst. 2.) zákona č. 111/1994 Sb. o silniční dopravě, tj. hradit Navrhovateli prokazatelnou ztrátu vzniklou plněním závazků veřejné služby v rozsahu linek a spojů dodatků č. 7, 8 a 9 smlouvy uzavřené mezi Navrhovatelem a Odpůrcem dne 30.12.2003, trvala a trvá,

5. Povinnost odpůrce poskytnout navrhovateli maximální součinnost při plnění závazků veřejné služby v rozsahu linek a spojů dodatků č. 7, 8 a 9 smlouvy uzavřené mezi Navrhovatelem a Odpůrcem dne 30.12.2003 trvala a trvá,

6. Výpověď smlouvy uzavřené mezi navrhovatelem a odpůrcem dne 30.12.2003 podaná odpůrcem navrhovateli je neplatná,

7. Odpůrce je povinen uhradit navrhovateli náklady řízení.

8. Pokud správní úřad navrhovateli nevyhoví v bodě 6, pak běh výpovědní lhůty smlouvy uzavřené dne 30.12.2003 mezi navrhovatelem a odpůrcem započal dne 1.3.2006.

DPÚK a.s.

Ing. Michal Jergl
Předseda představenstva

Zpět